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公共行政管理



前 言


  公共行政学是从社会公共事务管理的角度研究现代政府运行机制和管理 活动的学科。虽然在人类社会发展的历史过程中,政府的组织形式很早就作 为“公共权力”的化身出现了,但是,从“公共行政”和“公共服务”的角 度对其进行较为系统的研究才有一百多年的时间,因此,公共行政学至今仍 是一门处于不断发展、完善中的新兴学科。
  公共行政学的特点是综合运用哲学、政治学、经济学、管理学、法学、 社会学、行为科学等多种学科的知识研究国家行政组织的现实活动和公共行 政领域的实际问题,由于各个国家有不同的国情、政治制度、历史发展进程 和文化背景,公共行政学很难形成统一的理论体系和研究内容。在国内外公 共行政学或行政管理学的教科书和经典论著中,不仅范围宽狭出入很大,而 且侧重点也各不相同。本书作为中国人民大学与麦吉尔大学合作出版管理学 丛书中的一部,论述范围主要集中于公共行政学普遍涉及到的最主要的内 容,较为系统地论述公共行政学的基本理论和方法,突出对国家行政组织及 其活动过程的基本分析,在立足于我国实际状况研究的同时适当介绍一些国 外有关的研究理论和研究成果。
在本书的编写和出版过程中,中国人民大学工商管理学院副院长施礼明
教授给予了热情支持和鼓励;中国人民大学出版社的王爱玲同志对本书提出 了许多宝贵意见,付出了辛勤的劳动;吕雁、钟仁、马丹、李华、彭程等帮 助做了大量的资料整理和抄写工作;本书是在参阅国内外许多有关著作、文 献的基础上完成的,在此一并表示感谢。由于作者水平所限,时间仓促,尽 管做了努力,书中仍有不成熟、欠妥之处,敬请理论研究者、实际工作者和 读者批评指正。

作者
1995 年 3 月

加方序言


  本书是中国人民大学与麦吉尔大学合作出版管理学丛书之一。这套丛书 是中加大学管理教育项目第二周期(CCMEPⅡ)麦吉尔大学与中国人民大学交 流项目里的一项活动内容,由中国人民大学编写,共计 16 本。这套丛书的重 要意义就在于,它结合了中国的实际,符合管理教育中十分强调的理论联系 实际的要求。
  在本套丛书的研究、写作与编辑过程中,中国的吉林大学、兰州大学与 加拿大的卡尔顿大学和舍尔布鲁克大学也作出了重要的贡献。在此之际,谨 以这六所相互合作的院校的名义,我愿向加拿大国际开发总署(CIDA)和中 国国家教育委员会的鼎力支持表示衷心地感谢。在他们的大力帮助下,我们 的校际交流项目经历了由 1983 年开始的加中大学管理教育项目第一周期的 活动;经历了由 1988 年开始的加中大学管理教育项目第二周期的活动;最后
在 1991 年 9 月建立了中国的工商管理硕士学位(MBA),以及本套丛书的出 版。所有这些成就都表明中国的管理教育在不断发展变化。
  中国人民大学在工商管理硕士(MBA)这一崭新学位的建设上花了很大的 气力。他们派人到加拿大的大学里考察学习,参与课堂实践,撰写研究论文, 研究加拿大 MBA 的教育体制。当他们回到中国之后,大胆地革新教学的方法 与手段,不断地摸索中国工商管理硕士教育的道路。中国人民大学教授们的 努力,定会带来丰硕的成果,为中国培养出更多的新型管理人才。
中国人民大学强调教学与科研并重,因此,在这套丛书里反映了作者们
的研究成果,使广大读者开卷有益。实际上,中加大学管理教育项目中的一 个主要目标就是,在科研与培训中形成这种乘数效应。
最后,我真诚地希望所有的教授与学生们对此书提出批评与建议。这将
对开拓管理学与管理教育极为有益。



CCMEPⅡ国家项目协调员 麦吉尔大学管理学院院长 W.B.克劳斯顿博士
1994.4

中方序言


  为了适应社会主义市场经济条件下企业管理的需要,培养德、智、体全 面发展的务实型高级管理人才,必须改革目前的管理专业设置和课程体系。 管理专业的学生应认真研究中国经济建设与社会发展的方向和特点,跟 踪现代管理理论和实践的发展趋势,学生们不仅在理论上要有所建树,而且 要有较强的实际工作能力。为此,管理专业的学生在校期间,要系统地学习 经济学、管理学、财政金融、会计、生产管理、市场营销管理、信息系统管
理、国际工商管理、以及战略管理等相关管理学科的知识。 欣革开放的发展,要求在实现管理现代化的过程中,必须大胆吸收和借
鉴当今世界各国的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式和管理方 法。为此,在中加大学管理教育项目进行第二周期活动的过程中,中国人民 大学工商管理学院与加拿大麦吉尔大学管理学院相互合作、共同编审出版这 套既适合中国国情、又吸收外国先进经营方式和管理方法的管理学丛书,以 期推动并完善中国工商管理硕士课程的建设。
  在与加拿大麦吉尔大学管理学院友好合作的过程中,我们衷心地感谢该 管理学院院长 W.B.克劳斯顿博士、副院长耶格博士,以及其他编委为本丛书 的顺利出版所做出的贡献;感谢该院其他朋友们在本丛书的编辑出版过程中 给予的诚挚合作;最后,我们还要感谢加拿大国际开发总署通过麦吉尔大学 为本丛书的出版 所给予的财务资助。我们殷切地期望中加大学管理教育项目 会顺利而持久地开展下去,并在更广阔的领域里获得更大的成功。

中方编辑委员会
1994 年 3 月

中国人民大学
麦吉尔大学 合作出版管理学丛书

编辑委员会

中方 主编 施礼明
副主编 徐安琳 徐二明
编 委 (按姓氏笔画排序) 朱小平 朱毅峰 李金轩 郎荣 施礼明 闻 洁
袁 卫 徐二明 徐安琳


Wallace B. Crowston
Alfred M. Jaeger Gene Swinmmer Kunal Basu Michael Wybo
Sumon C. Mazumdar

公共行政管理

第一章 绪 论


  公共行政学,在我国一般称为行政学或行政管理学,在国外有时亦被称 为公共管理学,是一门研究国家行政组织及其社会公共事务管理活动的科 学。行政管理是随着人类社会早期公共事务和“公共权力”的出现而产生的 古老的管理活动,公共行政学是这种管理活动发展到 19 世纪末 20 世纪初的 新的社会历史条件下形成的学科。它虽姗姗来迟,却源远流长。我国是它的 古老的源头之一,同时也是可以使它获得进一步发展的有自己特色的国家。 在行政管理发展的长河中,“公共”行政的出现是一个历史的进步,但只有 社会主义国家的行政管理才真正具有“公共”行政的本意。为了便于了解这 门学科的内容,同时也为了更加突出行政管理的目标和特点,本书采用了公 共行政学的提法。
  本章着重探讨有关公共行政的概念和定义,并简要论述我国行政管理思 想的发展和研究现状。我国是一个历史悠久、行政管理的思想理论和经验十 分丰富的文明古国,了解我国自身的行政管理思想理论的发展史,对研究公 共行政学有根重要的理论意义和实践意义。
  
第一节 公共行政学的基本概念


  任何一门学科,都有其特定的概念、定义、原理、目标、对象、范围和 任务。概念的规范性、定义的确定性、原理的抽象性以及目标、对象、范围 和任务的明确性往往决定着该学科的科学性和适用性。概念或范畴是人类认 识世界的网上之结,也是从理论上建立一个科学体系的基石。为了加深对公 共行政学这门学科的认识,有必要对其最基本的概念作一些理论上的探讨。
一、“行政”的含义
  一般认为,现代意义上的公共行政学产生于 19 世纪末 20 世纪初的欧美 国家,其概念和理论在形成初期和发展过程中,自然要受到欧美国家特定的 历史条件和社会条件以及一些重要的政治思想家、政治学家和公共行政学家 的思想理论的影响。因此,有必要对其主要的概念和理论进行还原性的历史 的回顾和考察。但是,作为一门独立的学科,由于公共行政学的研究领域有 着十分广泛的历史性和世界性的背景,其概念和理论并不仅仅局限于某个国 家或某些学者的论述范围内,它必然随着各个国家的实际运用及各国学者的 理论研究不断地丰富和发展。在此意义上说,科学既没有国界,也没有专利。 任何科学理论的发展,本身都是一个兼收并蓄、融汇贯通、不断完善的过程, 就像人本身一样,每个人都有一个出生地,但是,其思想的发展和活动范围 并不局限于当地环境和条件的限制,有着一个无限发展的空间。
公共行政学的英文是“public Administration”,由“public”(公共
的)和“administration”(行政)两个词构成。“administration”(行 政)是一个出现得很早、对其词义的解释非常广泛的概念,它源于拉丁文 “Adminiatrare”。古希腊学者亚里士多德在其著作中即曾使用过这一词汇。 作为一种英文词汇,我国《新英汉词典》注明的通用译法主要有:管理;行 政(包括行政机关,有时直接译为政府);(行政官员或机关的)任职期;
(军)后方勤务;执行五种。作为公共行政学的一个特定概念,对它的解释
在具体陈述上多种多样,如美国学者 A.邓瑟在其著作《行政:词义和科学》 一书中,分析了它的 15 种不同的含义。
从英文词义上理解,“行政”(administration)和“管理”(man-agement)
是有区分的。“行政”本身即包含有管理的意思,但它主要是和政府或行政 机关的活动有关,而“管理”(management)除指一般性的管理之外,主要 和工商企业的活动有关,management 在《新英汉词典》中注明的通用译法主 要有:管理;运用;手段(经营手腕);(工商企业的)管理部门(资方) 四种。从职能角度看,行政和管理是平行的,两者各有各的范围,但从逻辑 角度看,两者是从属和包含关系,行政是一种特殊形式的管理活动,是整个 人类管理活动的一部分。
需要指出的是,在现在几乎所有管理学的教科书中,都提到管理
(management)有五种职能,即计划、组织、指挥、协调和控制,这种分析 最初由法国学者亨利·法约尔提出。但是在法约尔的法文著作中,他使用的 法文是“fonction administrative”,标准译法应为“行政管理的职能”而 不是“管理的职能”。法约尔的原著最早有两种英文译本,一个是库布拉夫 的译本(1930 年),一个是斯托尔斯的译本(1949 年),前者译法仍是行政 管理的原意,而后者在翻译时把“行政管理”(administration)译为“管 理”

  (management)。在法约尔的原著中有这样一段话,标准译法应为:“切 勿把它(指行政管理)同治理(govern)混为一谈。治理就是引导企业实现 它的目的;设法从它所拥有的一切财力和人力中获得最大的好处;就是确保 六个重要的职能的执行。行政管理只不过是治理要保证执行的六个职能之 一。但是它在高级管理人员所起的作用中占有很大的地位,以致于人们有时 可能认为这个作用纯粹是行政方面的。”库布拉夫的译本与上文的译法基本 上是一致的,而斯托尔斯的译本则把“行政管理”译成了“管理”。尽管斯 托尔斯的译文与法约尔的本意有出入,但是,人们最终把它作为法约尔著作 的标准英文译本,并且一直延续至今。正如国外有的学者评论说:“仅仅一 个字的译法可能就改变了管理思想的进程。”①如果按照法约尔的本意理解,
行政管理虽然意味着管理,但是,它所包括的范围较小,并且适用于处理较 重要的事务,在高级管理人员的活动中有较大的比重。按照这种理解,行政 管理并不局限于公共事务或政府事务的管理,私人部门或企业管理活动中同 样包含着行政管理,这种解释也有助于公共行政和私人行政之间概念上的区 分。
  概括起来说,在国外,对“行政”含义的解释大体有以下几种:1.行政 等同于管理。“行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力”(德怀特·沃 尔多)。2.行政是政府事务管理。“行政乃是为完成或为实行一个政权机关 所宣布的政策而采取的一切活动”(伦纳德. P.怀特)。3.行政是与政治相 区别的表现某种职能的概念。“行政是执行国家意志的职能”(弗兰克. J. 古德诺)。4. 行政是一种执行活动。“行政是决定和政策的执行程序([美]
《公共行政学词典》)。5.行政是与立法、司法相区别的一种活动。行政是
“行政人员的责任或职责,特别是政府的执行职能,??它既不是立法的, 也不是司法的”(《世纪词典》)。美国 1985 年出版的《公共行政学词典》 把行政定义为“政府及公共机构事务的管理和指挥”,可以说是对各种解释 的基本概括和陈述。
在我国,行政一词普遍称为行政管理。由于我国对行政的理解比较广泛,
除政府机构外,还包括企事业单位中的科室部处等职能部门,因此,虽然在 专业教科书中强调行政管理有管理国家事务的特定含义,但是,在社会的实 际运用中,除上述含义外,行政管理往往泛指办公室、机关事务或后勤服务 等方面的管理工作,这种行政管理的提法不太规范,本身有强调管理的意思。
二、“公共”的含义
  “公共行政”是公共行政学中的专门术语,由于在“行政”前面加了“公 共”二字,使“行政”本身的含义更为丰富。
  美国著名的公共行政学家德怀特·沃尔多在《公共行政学研究》(1955 年)一书中给“行政”下了一个定义后,紧接着就提出了三个相互联系的问 题:“什么是‘公共’行政?‘公共’(public)这一修饰词表示什么特征? 公共行政怎样区别于一般行政,种怎样区别于属?”
  “public”的英文本身包含有公(有)的、公众(事务)的、政府的、 公家的、公立的、社会的、公用的、公共的、公开的等多种意思,它的反义 词是“private”(私人的),其概念外延的直观理解比较明确,但在具体探 讨它的内涵时却会遇到难以回答的问题。沃尔多对此评论说,我们可以用不 同的方法探索“公共”的意义,他列举了三个方面,简单归纳为:1.可以根 据政府和国家之类的词语给“公共”下定义,这就要求进一步探讨主权、合
  
法性、普通福利等法律概念、哲学概念及普通政治理论方面的问题;2.可以 按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验 方面给“公共”下定义。但由于人们认识不同很难有统一的规定;3.也可以 根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义,但是有许多政府行为是 不稳定的或不确定的。沃尔多认为理解“公共”的含义和意义的最有效的方 法是利用一些已在社会学、人类学等学科中得到最充分发展的概念,用他的 话说,需用结构一功能分析的方法和文化概念分析的方法来分析,他的论述 说明了由于各国的社会观念和国情不同,对“公共”一词理解的复杂性。
  在“行政”前面加上“公共”一词包括下面几个含义:1.和私人行政相 区别。“公共”是相对于“赢利的”、“私人的”或“企业的”行政来说的, 亦即强调执行行政活动的主体主要是公共(Public)部门或公共服务机构而 不是私人企业或私人机构。2.明确了行政活动的目的和性质。如果进行抽象 的研究,所有的行政管理都有同样的职能、程序、要素或过程。但是,不同 的行政管理活动有不同的目的和性质。如封建国家的行政管理的目的和性质 是巩固王权和少数人的统治、私人行政的目的和性质是为了盈利,而公共行 政的目的和性质主要是为公众(public)提供服务。由于国家的本质是阶级 统治的工具,在资本主义国家中,其行政前面虽然加了“公共”二字,但其 目的和性质与其词义仍有本质的区别,“公共”两个字只说明了政府职能的 形式而不是本质。3.强调行政所负的社会的(public)责任和义务。行政活 动的目的和性质决定了它应负有的社会责任和义务,因此,其工作绩效不能 简单地用利润或效率作标准,而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程 度等多种尺度作标准。4.强调公众的(Public)参与性。行政的整个活动过 程和广大公众的利益有密切联系,这种参与主要表现在公众对政府决策的影 响、通过立法、司法机构对政府行为的约束及通过各种渠道对政府活动的舆 论监督等各个方面。5.强调了行政活动的公开性(Public)。国外有人形容 说,“公共行政官员近似于在金鱼缸里生活”,并且“他不仅要干得很好, 而且要使公众知道他干得很好”,这都需要公开性。公开性一方面说明行政 官员的工作要有透明度,让公众知晓,另一方面说明要让立法机关、司法机 关、新闻媒介和各种公众了解主要的行政工作并随时接受检查、调查和监督。 由于“公共”一词具有上述这些主要内容,因此“公共行政”一词本身的含 义比“行政”一词要丰富得多。
三、关于“公共行政”的解释
  在对“公共”和“行政”两个概念有了初步理解之后,我们可以对“公 共行政”的概念有一个初步的认识。关于什么是“公共行政”,国内外学者 有多种多样的解释和定义,现将其中有一定 代表性的论述列举如下:
(一)国外学者关于“公共行政”的定义。 以下选用国外某些在公共行政学研究中有一定影响的专家学者的论述,
按时间顺序排列。
1. “公共行政的过程就是实现政府意图或愿望的种种行为。因此,公共 行政就是政府的持续不断地活跃着的‘业务’工作,这种业务工作是通过一 系列组织和管理程序,同法律的执行联系起来的;至于这种法律则由立法机 关(或者其他权威性的机构)制定,并由法院进行解释。”①



① [美]德怀特·沃尔多:《公共行政学》,(1968 年版),引自李方译:《公共行政学》中国社会科学出

2.“公共行政是实现政治决定的目标。”②
3.“公共行政可定义为制定和执行公共政策的艺术和科学。”③
  4.“公共行政可定义为与执行立法机关、行政部门和法院所采用或颁布 的法律及其他规定相联系的一切过程、组织和个人(后者以官员职位和角色 行动)。对这个定义应该理解为还包括制定和执行立法与行政命令中的许多 管理事务在内。”④
5.“公共行政是权威性地执行通过政治过程合法选择的政策。”⑤
  6.“公共行政:1.是在公共环境中共同合作的群体努力。2.包括所有三 个部门——行政执行的、立法的和司法的——以及它们的相互作用。3.在制 定政策方面有重要作用,因此是政治过程的一部分。4.明显地不同于私人行 政。5.在提供社会服务方面,与许多私人团体和个人有密切关系。”①
  7.“它的目的是促进深入了解政府以及政府与其所管理的社会的关系, 鼓励制定更为关心社会需要的公共政策。”②
  8.“公共行政是运用管理的、政治的、法律的理论和过程遵行立法、执 行和司法部门的政府命令,以履行对整个社会及其各个部分进行规制管理和 提供服务的职能。”③
  上述定义可说是众说纷纭。各有侧重。实际上,这种情况反映出公共行 政学研究中尚存在的一个问题,即直到现在还没有任何可以为多数人所接受 的关于公共行政的简单明了的定义。国外不少学者认为,很难用一句话、甚 或一段话给公共行政下定义,费利克斯.A. 尼格罗和劳埃德.G·尼格罗是这 种看法的代表之一,他们因而从五个方面来把握公共行政的定义,从内容上 看,这是一种综合性的定义,基本概括了多数定义中的主要内容。
在公共行政的定义方面,德怀特·沃尔多在其早期研究中曾做过一个概
括,认为存在着“两种典型定义:(1)公共行政是为达到政府目的而对人与 物质的组织与管理。(2)公共行政是管理国家事务的艺术与科学。”④他认 为,在公共行政学的定义上有一个传统的争论:公共行政是艺术还是科学? 其原因在于“‘公共行政’这个词有两种用法”,“(1)知识探索的一个领 域、一门学科或一种研究;(2)一个过程或一种行为——管理公共事务。这



版社 1988 年版,第 10 页。
② [美]马歇尔.E.迪莫克和格拉迪斯.O.迪莫克:《公共行政学》(1969 年),引自[美]JAY, M. SHAFRITZ: “The
Facts on File Dictionary of Public Administration”, Facts on File,Inc. 1986,第 439 页。
③ [美]罗伯特·普雷斯托斯:《公共行政学》(1975 年),引自[美]JAY,M.SHAFRITZ:“The Facts on Fi1e
Dictionary of Public Administration”,第 439 页。
④ [美]乔治.J.戈登著:《美国公共行政》(1978 年),引自 JAY. M. SHAFRITZ:“The Facts on File Dictionary
of public Administration”,第 439 页。
⑤ [美]拉里.B. 希尔、F. 特德.赫伯特著:《公共行政的本质》(1979 年),引同上书,第 439 页。
① [美]费利克斯.A. 尼格罗、劳埃德、G. 尼格罗:“Modern Public Administration”,Harper &Row,1984,
第 11 页。
② [美]尼古拉斯·亨利:“public Administration and Public Affairs”,Prent1ce·Hall, 1989,第 20 页。
③ [美]戴维.H.罗森布卢姆:“public Administration:Understanding Management ,Politics and Law in the Public sector”,Clarinda Company ,1993,第 6 页。
④ 德怀特·沃尔多著:《什么是公共行政?》,1955 年。引自彭和平等译:《公共行政学经典著作选读》, 国家行政学院出版社,1992 年版,第 273 页。

两种含义紧密相关,却又各不相同”。①除此之外,由于公共行政研究几乎涉 及社会领域的各个方面及其跨学科的性质,更导致了研究重点和定义上的干 差万别,以致美国学者弗雷德里克.C. 莫舍认为。“也许最好是不要给它(公 共行政)下定义。它更多地是一个兴趣的领域而不是学科的领域,更多地是 一个问题的焦点而不是一门科学。??它必然是跨学科的。”②
  以上对公共行政定义方面的论述,是为了便于使读者从多种角度探讨公 共行政领域,对此学科的研究范围和内容有较广泛的了解。如上所述,一门 学科的科学性及应用性是与其概念的规范性、定义的确定性密切相关的,对 公共行政的定义还应做更深入的探讨。
(二)我国国内对“公共行政”的理解。 我国现有行政学方面的著作一般对“行政”和“公共行政”未作明确区
别,统称为“行政”或“行政管理”。现将一些定义按时间顺序列举如下:
  1.“行政管理是国家的基本职能之一,是对国家事务的一种有组织的管 理活动,目的是实现统治阶级的意志”③。
2. 行政是“行使国家权力、从事国家事务管理的活动”④。
3.“行政是国家的组织活动,是行使国家权力,管理整个社会的活动”①。
4.行政“是指国家行政部门管理国家事务、政府事务和社会事务的活动”
②。
5.“(行政是)国家政务的管理活动”③。
6.“所谓行政管理是指国家依据宪法和有关法律,通过各级行政机关对
国家事务、社会事务和政府事务进行管理的活动”④。
  7.“所谓行政管理,是指国家产生以后,国家政府部门通过组织、领导、 指辉、协调和全体工作人员的共同努力,以完成行政任务,实现国家目标的 一种基本政府职能”⑤。
8.“行政管理是从社会管理中演化出来的一种特殊管理,随着国家的产
生而产生,是一种高层次的管理。它的基本含义应该理解为:是国家政府系 统对社会公共事务的管理”⑥。
9.“行政管理也即行政,主要是指国家行政机关对国家政务的管理活动。
这里包括国家行政机关对国防、外交、国家荣典等国家事务的管理;对经济、 科教文卫、治安、环保等社会公共事务的管理;对行政机关良身的机构设置、 人员、经费、财物、工作程序等国家行政系统内部事务的管理”⑦。
10.“所谓行政,是指国家行政系统行使公共权力,执行国家意志,推行



① 引自彭和平等译:《公共行政学经典著作选读》,国家行政学院出版社 1992 年版,第 274 页。
② [美]R.J.斯蒂尔曼编著,李方、潘世强等译:《公共行政学》,中国社会科学出版社 1988 年版第 7 页。
③ 应松年等编著:《行政管理学》,北京师范学院出版社 1986 年版,第 4 页。
④ 田禾著:《中国社会主义行政管理学导论》,西南师范大学出版社 1986 年版,第 2 页。
① 王健刚等编著:《行政机关学》,上海交通大学出版社 1987 年版,第 1 页。
② 谭健主编:《现代行政管理手册》,辽宁人民出版社 1987 年版,第 1 页。
③ 黄达强、刘怡昌主编:《行政学》,中国人民大学出版社 1988 年版,第 3 页。
④ 蒋翰庭主编:《行政管理学基础》,机械工业出版社 1989 年版,第 6 页。
⑤ 李方、李福玉主编:《行政管理学基础》,高等教育出版社 1988 年版,第 1O 页。
⑥ 向美清主编:《现代中国行政管理学教程》,法律出版社 1990 年版,第 2 页。
⑦ 许文惠主编:《行政管理学》,红旗出版社 1992 年版,第 1 页。

国家政务,管理社会公共事务的活动”⑧。 上述这些定义的基本公式是“谁”管理“什么”,主要涉及行政管理的
主体及其任务和活动范围。与国外学者关于“公共行政”的定义相比较,我 国学者侧重于“谁(主体)”管理“什么(范围)”的问题,如行政主体包 括国家、国家行政部门(机关)、国家政府系统等等,行政范围包括国家事 务、社会事务、政府事务、社会公共事务等等。而国外学者则侧重于如何管 理的问题,如强调执行法律、实现政治决定的自标、制定并执行公共政策等 等。这些定义反映出研究的侧重点的某些区别,但在研究的基本内容上存在 着许多共同的方面。
四、“公共行政”的定义
综上所述,“公共行政”可概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法 和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。这个定义包括 “谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面。其一,国家行政组 织或公共行政组织是行政管理的主体,由于各国国家政治体制和行政体制各 不相同,行政管理的主体也不同,用这种较为抽象的概念可以更多地概括它 们的本质和共同点;其二,行政管理的主体并不是国家的最高权力机关,而 是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或最高国家权力的执行机关, 它对执行宪法和各种法律负有责任,在宪法和法律规定的范围内进行管理是 各国行政组织的一种普遍特点,即使是议行合一的行政体制也有这种特点; 其三,管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性,涉及到公共权力的 运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题。在以私有制为基础的国家中, 强调公共行政是一种历史的进步,它本身是资本主义国家中民主政体思想的 一种反映。它一方面与封建君主制国家的行政管理相区别,另一方面与私人 行政相区别。在我国,由于国家政治体制和行政体制是以公有制为基础的, 行政管理本身具有“公共”的性质,因此在某种意义上说,和“公共行政” 是同义语。但是,我国在对“行政”的理解上,长期以来有一种传统的认识, 或是单纯地将其等同于“治理”,或是将其等同于“一般事务或后勤事务管 理”。如果不加“公共”二字,容易和传统的认识相混淆。另一方面,随着 我国由传统的计划经济体制向市场经济体制过渡,多种经济成分的出现和发 展,私人行政的领域在逐步扩大,国家行政机关对国家和社会公共事务管理 的职能、范围、方式、界限也在发生着变化。这种情况说明,公共行政和私 人行政作为两个研究领域已成为一种趋势,尽管在我国,私人经济和私人行 政不会构成主体,但如何对其管理则需要进行研究。这种研究所揭示的不是 “行政”的共性,而是“行政”的“个性”。同样,对国家和社会公共事务 管理所进行的研究强调的是“行政”的另一种“个性”。














⑧ 张德信、李兆光主编:《现代行政学》,红旗出版社 1993 年版,第 3 页。

第二节 公共行政学的研究内容


  通过对公共行政学几个基本概念的理解,有助于了解公共行政学作为一 门学科所要研究的内容、对象和范围。
一、什么是公共行政学 为了叙述方便,在此引用一段有关各种定义的资料: “行政学是指以行政为研究对象的一门科学,是行政概念、行政范畴和
行政管理的逻辑体系,是有关行政现象和行政行为的系统的知识。” “行政管理学是一门以有效管理国家行政事务为目的、系统地研究行政
现象和活动规律的社会科学。” “行政管理学是研究国家全部行政管理运行规律的科学,是研究国家行
政机关对社会事务进行管理时各种组织和行为的要素及其相互关系的科 学。”
  “行政管理学是研究国家管理的学问,即研究行政管理规律的科学。它 的根本目的是提高行政效率,保证实现四个现代化。”
  “行政管理学就是研究行使国家权力进行行政管理活动的规律的科 学。”
“行政管理学是研究国家行政管理的科学,研究在行使国家权力对社会
事务进行管理的活动中,有效地组织和协调各种要素的科学,行政学的宗旨 在于提高行政管理的效能和效率。”
“行政学是研究国家行政组织对社会事务进行有效管理的规律的科
学。”①
  任何一种理论或一门学科都是对客观世界的某种现象及其过程的本质 的、规律性的反映。公共行政学所研究的内容涉及到行政主体、行政现象、 行政活动、行政职能、行政要素、行政过程、行政决策、行政效率、行政责 任、行政行为等各个方面,并把它们作为一个相互联系的整体进行理论抽象 和分析,同时,这种研究不是一种简单的描述,它有明确的目的或目标,如 提高行政管理的效率、效能、公正性、民主性等等。根据公共行政学的研究 对象、内容、目的及其产生和发展的历史,可以说公共行政学是一门研究国 家行政组织及其管理社会公共事务的活动、过程、方式、责任和效果的科学。
二、对国家行政组织的理解
如上所述,国家行政组织或公共行政组织是对行政管理主体的一种概 括,各个国家的组织形式有所不同,在理解上也有所不同。有的学者以“政 府”作为它的代名词。但是,政府的概念亦有大有小,有“广义”和“狭义” 之分。在国外,广义的政府包括立法、司法、行政三个部门,狭义的政府则 指行政部门或国家行政机关。有的学者以是否具有行政职责来区分行政组织 和非行政组织,但是,这一条界线也并不是能完全明确划分的。因为有些学 者认为立法和司法部门也有行政职责。除此之外,有些政府部门以外的组织、 政治组织或公共团体也有行政职责。因此,一般来说,国家行政组织是一种 泛指,狭义的政府或政府行政组织是它的主要构成部分,其主要的界线只有 在分析某个具体国家时才能明确确定。
与此问题相联系,对公共行政人员的概念也有不同的理解。最狭义的理



① 以上资料摘自黄达强、刘怡昌主编:《行政学》,中国人民大学出版社 1988 年 版,第 4—5 页。

解是将其视同为具有行政权力、负有管理职责的政府官员。较广义的理解是 将其与“公务员”等同。但是,各国公务员的名称并不一致,有的叫文官, 有的叫公务员,有的叫政府雇员,有的叫国家职员或干部,等等,而且其范 围同样是各不相同的,有的较广泛,有的较狭窄。例如在美国,公共行政人 员的范围较为广泛,不仅包括被政府雇用的人员,而且包括被医院、大学等 服务机构以及研究所、基金会、博物馆、联邦承包公司等准政府机构所雇用 的人员,其中包括医生、律师、科学家、工程技术人员、会计人员、预算人 员、人事官员、经理、办事员甚至体力劳动者等各类人员。因此,公共行政 人员是一种统称,其具体范围依不同国家的实际情况而定,而其主要构成仍 是政府官员或政府工作人员。
三、对社会公共事务的理解
  社会公共事务是一种范围极其广泛的概念。一般来说,国家行政事务都 是社会公共事务,但并不是所有的社会公共事务都是国家行政事务。国家行 政事务涉及国家立法部门授权国家行政部门管理的所有与国家利益和社会整 体利益有关的事务和活动,包括经济、财政、教育、科学、文化、卫生、体 育、外事、邮政、交通运输、民族事务、国防建设等各个方面,它是社会公 共事务的最主要的组成部分。除国家行政事务外,有许多地方性的、社会局 部的公共事务也属于社会公共事务的范围,需要由国家行政组织直接管理或 指导地方行政组织进行管理。和国家行政组织及公共行政人员的概念一样, 社会公共事务的具体范围也取决于不同国家的具体情况。在论述“公共”一 词的含义时,曾引用过德怀特·沃尔多的一段话说明这个问题的复杂性。某 个特定国家、特定地区内的人们对当地什么事务属于社会公共事务有较为明 确的认识。但是不同国家、不同地区的人们对社会公共事务的认识必然会出 现各种各样的区别和差异,因此不同国家、不同地区的人们赋与行政组织的 权力和职能是不同的。而且,各国政治体制和行政体制的演变和发展均要受 到一定的政治理论、教育系统、社会等级、经济技术、民族传统、宗教信仰 等各种因素的制约,也是造成对社会公共事务认识不一的原因之一。为便于 对公共行政学研究内容的理解,可以从最普遍的意义上把握这类概念。
四、本书的结构和内容
  公共行政学是从不同角度综合研究国家行政组织及其活动过程的学科, 具有非常广泛的内容和研究领域。在某种意义上说,政府的活动内容和范围 有多大,它的研究内容和范围就有多大。政府运行的实际过程是一个由政治 的、法律的、经济的、管理的、社会的、心理的多种多样的活动形式交织而 成的复杂过程。为了从总体上把握政府这个多面体的全貌,公共行政学必须 综合运用政治学、法学、经济学、管理学、社会学、心理学等多学科的知识 和理论推进自身的研究。显然很难有哪一本公共行政学的著作能把这些知识 和内容全部包含进去。这可能是公共行政学的著作很少有统一的结构体系的 原因之一。一方面,有关研究的侧重点不同,如有的侧重于法律方面;有的 侧重于政治、经济或管理方面;或有的侧重于理论方面,有的则侧重于应用 方面。另一方面,有关研究的覆盖面不同,有的覆盖面宽一些,有的覆盖面 则窄一些。本书主要偏重于对国家行政组织及其活动过程的基本分析,集中 研究公共行政学普遍涉及到的最主要的内容。国家公共行政组织的运行机制 和活动过程是一个有机联系的系统。据此,我们将本书分为十二章,既便于 考察各种活动运行的特殊性,又可观察到整个活动过程间的内在联系。
  
  第一章“绪论”。论述公共行政学的基本概念和含义,其中“公共”一 词是有助于了解国家行政组织的地位、性质和职能的重要概念。
  第二章“西方公共行政学的产生和发展”。按照时间顺序分别论述西方 公共行政学产生和发展的不同时期中一些代表人物的主要理论和学说,有助 于读者了解公共行政学研究的主要内容、历史演变过程和今后的发展趋势。 第三章“行政组织”。行政组织是公共行政学研究的核心问题之一,本 章研究的是行政组织的内部结构即骨骼问题。可以说,如果没有行政组织, 也就没有公共行政学。行政组织既是行政的历史起点,又是行政研究的逻辑
起点。对行政组织的研究是探讨整个社会公共事务管理过程的出发点。 第四章“行政领导”。这一章主要探讨行政组织的指挥系统即神经系统
问题,其核心内容是行政组织内部的高层领导机制及其作用。 第五章“公共行政职能与政府职能”。主要探讨行政组织在社会公共事
务管理过程中的地位、任务和作用即管理什么的问题,逐步由对行政组织本 身的研究转入对行政过程的研究。
  第六章“公共政策”。涉及到对行政组织如何管理社会公共事 务问题的 研究。公共政策是行政组织有效履行其行政职能的依据和手段,它的制定和 执行过程体现出行政组织与国家立法机关、司 法机关及政党的复杂的权力分 配关系。
第七章“行政执行”。行政执行是与公共政策的制定密切相关的。如果
说公共政策的制定是国家立法机关、政党等直接参与的结果,行政执行则主 要是行政组织的任务和职责,在某种意义上说,它是公共政策制定过程的后 续过程。
第八章“行政决策”。行政决策既与公共政策的制定过程有关,又与行
政执行过程有关,决策质量的好坏对能否取得良好的政策效果和行政执行效 果有重要影响。
第九章“人事行政”。涉及到行政组织内部的人员管理问题。行政组织
的活力并不取决于组织的结构形式和物质形态,而取决于其内部成员的素质 和工作效率。人事行政是保证行政组织正常运行和有效履行行政职能的基本 条件之一。
第十章“财务行政”。涉及到行政组织的财政收入来源及其通过财政收
支的计划和活动发挥宏观经济调控的作用问题。财务行政也是保证行政组织 正常运行和有效履行行政职能的基本条件之一。
第十一章“行政监督”。涉及如何对行政组织的活动和行为进行控制,
保证其行政效率和行政效果符合社会要求的问题。其中行政组织的外部监督 机制主要与行政组织在国家政权组织形式中的地位有关,内部监督机制主要 与行政组织内部的权力分配结构和队伍建设有关。
  第十二章“行政改革”。动态考察行政组织与其内部条件和外部条件的 变化发展相适应的改革调整过程,其内容涉及到行政组织的结构、职能、体 制等各个方面。
  
第三节 我国行政管理思想的发展和研究现状


  我国是历史悠久的文明古国,是古老的人类发源地之一,自古以来形成 了一套自成体系的严密的行政管理体制和与之相联系的行政管理思想。它们 对西方国家文官制度的形成和公共行政学的产生具有很大的影响。国外许多 研究公共行政学的专家学者对我国行政管理体制及其思想理论的演变过程具 有浓厚的兴趣。较详尽地考察并批判地继承这份宝贵的历史遗产,不仅有助 于公共行政学的理论研究,而且有助于建立和完善适合于我国国情的科学的 行政管理体制。
一、中国古代行政体制
  在我国原始社会晚期,由于生产力的发展和公共事务管理的需要,已经 有了原始的组织形式。部落联盟首领实行“禅让制”,其下有各部落首领组 成的议事会,另设专职人员分管祭祀、天文、水利、农事、民事、兵刑、山 泽等等,已有萌芽形态的设官分职制度。在中国古代史中,尧、舜、禹都是 实行“禅让”的部落联盟首领,就像《祀记·礼运》篇所说的那样,“天下 为公,选贤与能”。当时,公共权力、公共事务管理的特征很明显。舜担任 联盟首领期间,“洪水横流,泛滥于天下”,排洪治水是一项重要的公共事 务。后来禹子承父业,致力治水,“八年于外,三过家门而不入”,终于治 服水害,并因此而被推举接替舜。据《左传》记载,“茫茫禹迹,画为九州”, 出现了划分行政区的萌芽。《尚书》中有禹说为政“在知人,在安民”,“知 人则哲,能官人”的记载。禹死后禅位于伯益。公元前 21 世纪,禹的儿子启 夺取了伯益的部落联盟首领之位,立国号“夏”,开始实行“家天下”的世 袭制。这是我国从原始社会进入奴隶社会行政管理体制发生根本变化的标 志。
从夏朝开始,我国逐渐在王权基础上形成了强有力的中央集权制度。“国
家的本质特征,是和人民大众分离的公共权力”①。这种分离的过程是以王权 的形成和发展为标志的。我国古代对“王”字的解释有几种,其一,三横分 别代表天、地、人,一竖是指一个贯通于天地人之间的人。所谓“王者,父 夭母地,为天之子也”②, 被认为是天地人的主宰、最高权力的象征。其二,
古 文字学家吴其昌根据周金铭文中“王”的象形文字“■”的字形,解释
说:“王字之本义,斧也。”表明王同军事有关,王权本身包含着军权。夏 朝初建时。最高统治者称为“后”,到中后期时称为“王”,至秦始皇时, “采上古帝位号,号曰皇帝”,是为了更加突出大一统的、至高无上的地位。 帝王的称号实质上是王权的象征,“溥天之下,莫非王土,率土之滨,莫非 王臣”。王权的形成和发展标志着中央集权制度的形成和发展,也形成了我 国古代自成体系的行政体制和官吏制度,它们是王权赖以统治全国的基础。 在中央机构方面,夏启建夏朝后,称有“六事之人”,即“六卿”,此 是仿照舜的做法。商代沿设“六府”,《礼记》中说,商“天子之六府,曰: 司土、司木、司水、司草、司器、司货,典司六职”。当时,往往一种官职 的名称也是一个机构或部门的名称。周朝时中央机构设三公六卿。秦汉时确 立了三公九卿制。所谓三公,即所谓的宰相之职,在名义上分别领导九卿。



① 《马克思恩格斯选集》第 4 卷,第 114 页。
② 《白虎通义》卷 1《爵》。

中央机构设九个主要的行政管理部门,称为九卿。每一部门再分设若干个下 属机构。隋唐确立了以三省六部为核心的中央行政体制,三省即尚书省、门 下省和内史省,三省长官为宰相之职,六部为吏部、户部、礼部、兵部、刑 部、工部,隶属于尚书省,六部的体制自宋以后基本保持不变。明朝时废除 丞相制度,改用内阁制,作为皇帝的辅政部门。清朝雍正时演变为内阁与军 机处双轨制。清末改设内阁总理大臣。内阁制本身已具有现代行政体制的雏 形。
  在对地方的管理上,周朝以前实行分封制,地方诸侯根据与王朝关系的 远近,形成不太牢固的臣服和贡纳关系。天子的直属领地称为王畿,城区和 近郊地区划为乡、州、党、族、闾、比六级,农村地区划为遂、县、鄙、■、 里、邻六级。秦始皇建立秦王朝后,实行郡县制,全国置 36 郡,后增至 40 多个,每郡派一个监察御史进行监督。汉武帝时,全国郡(国)增至 100 多个, 于是在郡之上设州,每州辖四至十郡,每郡辖十县左右,每县辖农户一万左 右。唐太宗时,为加强对全国的控制,在州之上设道,全国划分为十道,分 道设按察使巡察。北宋时改道为路。元朝时高级行政区为行中书省,明朝时 改为承宣布政使司,习惯上仍称行省,简称省。省级长官只管民政,军事机 构自成系统。清朝时内地置 18 省,光绪时增至 23 省。隋唐以前,曾出现过 藩镇割据现象。宋以后,中央集权制度逐渐巩固,并一直延续下来。
二、中国古代官吏制度
  中国古代历代王朝随着中央集权制度的形成和发展,逐步建立起一整套 等级森严、管理严密的官吏制度,其中包括选官、爵位、俸禄、考课、监察、 官学、致仕(退休)、丧葬抚恤等一系列制度。中国古代官吏制度也有一个 形成和发展的过程。尧、舜、禹时期已有设官分职的萌芽。当时的公职仅在 数十人至上百人左右。部落及部落联盟首领实行“禅让制”,公职人员的选 派以“选贤与能”的思想为主。自夏朝开始至商、周,臣服于王权的国家机 构产生并趋于成熟,官吏的任用方式演变为王族垄断、宗法分封和世卿世禄 制度。春秋战国时期,人才竞争成为富国强兵的焦点,出现各种各样“选贤 与能”的做法,其中以秦国商鞅变法实行的军功爵禄制度最为典型。秦汉以 来,为适应专制主义中央集权制度的需要,察举制和征辟制逐渐成为重要的 选官制度,这是一种靠荐举和征召选官的制度。魏晋南北朝时以九品官人法 为基础选拔官吏,此法又称九品中正制,即在州、郡、县等地设置负责荐举 的大、小中正官职,对所辖人员按九个等级进行评定作为升迁的依据。隋唐 时期,为克服九品中正制所造成的“上品无寒门、下品无世族”的弊端,逐 渐开始实行科举制,形成一整套程序化的、完备的选官制度,并一直延续了
1000 多年,直到清末才终结。科举制的基本特点是“一切以程文为去留”, 即以参加正规考试的成绩作为选拔官吏的依据。与严密、完备的选官制度相 联系,我国古代官吏制度在官职的设立、官员的等级和待遇、考核、奖惩、 退休等方面都逐渐形成了较为完备的制度和体系。
三、中国古代的行政管理思想
  一个制度的形成和发展,离不开它的思想基础和理论基础。在中国古代 行政体制和官吏制度的历史演变过程中,出现了许许多多杰出的政治家和思 想家,他们或是致力于官制改革,或是致力于著书立说,所提出的各种理论 和学说对历代王朝的兴起、强盛、和庞大的官吏队伍的形成、发展有深远的 影响。早在 2000 多年前的古籍中,已有各种关于行政管理思想的记载。《尚
  
书·皋陶漠》中说,禹曾与皋陶讨论如何用人。禹主张为政“在知人,在安 民”,“知人则哲,能官人”。《左传》中关于为政的理论的记述更多,如 “政以治民,刑以正邪”,“德立、刑行、政成、事时、典从、礼顺,若之 何敌之”,“官人,国之急也。能官人,则民无觎心”等。《诗经》云:“布 政优优,百禄是遭”。春秋战国百家争鸣时期是中国古代行政管理思想的形 成和发展时期。出现了许多有代表性的论证和学说,其中大体可分为四类。 其一,在中国历史上有影响的思想家的论述,主要集中在春秋战国诸子百家 的著作和言论集中。如孔子关于“礼”和“仁”的学说,孟子的仁政和“天 人合一”学说,荀子的“天下为一”思想以及关于“王制”、“王霸”、“君 道”、尚贤的论述,韩非子的“法、术、势不可一无”的思想等等,各有其 特点和代表性。他们的学说和主张为当时的或是以后的统治者强化王权、建 立一整套完备的行政体制和官吏制度提供了有力的思想武器。他们的论证富 有哲理、范围广泛、寓意深奥,有些甚至触及到了现代管理思想领域中还在 争论的问题,如孟子的“性善论”和荀子的”“性恶论”对人的本性之争直 接和他们的行政思想相联系,在某种意义上说,其论证的深度和广度超过了 现代管理学中的 X 理论和 Y 理论。汉武帝时董仲舒在《天人三策》、《春秋 繁露》等著述中提出的君权神授论、大一统思想、“天人感应”说,“性三 品”说是先秦儒家、法家等行政思想的进一步发展,其学说被汉武帝采用后 推动了汉朝行政体制的建立和巩固。其二,励精图治、改朝换代的开国君主 或治国有术的统治者的言论及所采取的富国强兵的行政主张。秦始皇、汉武 帝、唐太宗、明太祖、康熙等等都是这一类的代表人物。如唐太宗李世民在 位时的“贞观之治”使唐朝进入鼎盛时期,他的民本、群治、治国以制、兼 听纳谏、量才授用、裁减官员等论述在中国古代管理思想史中占有重要地位, 其实施《唐律》、《职官令》及所采用的许多行政管理措施不仅加强了皇权 而且使统治体制达到历史上少有的高效率。其三,顺应民心、要求变法或进 行吏制改革的政治家的言论或著述。如春秋战国时代的商鞅变法废除了旧贵 族的世袭特权,建立起一套新型的军功爵禄制度。西晋时尚书左仆射刘毅上 书要求改革吏制,废除九品中正制,指出“事名九品,而有八损”,其奏议 对九品中正制的八种弊端进行了精辟论证。又如北宋中后期范仲淹的《上执 政书》、《上十事疏》及王安石的《上仁宗皇帝言事书》都是主张变法和进 行吏制改革的典范,其内容涉及到考课制度、选官制度、科举制度、法度改 革等各个方面。其四,历代王朝所颁布并推行的与行政管理有关的规定、法 律、职官志、诏书等典籍。如云梦秦简中的《为吏之道》、《秦律》、《汉 律》、《唐律蔬议》、《大唐六典》、《铨法》(宋)、《吏部条法总类》
(宋)、《京朝官考课三等第法》(宋)、《知州考课四善四最法》(宋)、
《大明律》、《大清律》等等都是这方面的重要文献。 中国古代行政管理与行政管理思想是有待深入发掘的丰富的历史遗产。
它的特点和影响可以概括为 5 个方面:1.产生较早。约在公元前 21 到 16 世 纪,夏王朝成为第一个奴隶制的国家,春秋战国时期开始逐步由奴隶社会转 变为封建社会并形成世界史上屈指可数的庞大王朝,自成体系的行政体制和 丰富的行政管理思想的形成和发展比世界上大多数国家都早得多。2.较完 备、系统。以中央集权和组织严密的官吏制度为主要特征,以儒家学说为主 要的思想基础,中国古代行政管理体制经过几千年的演变和逐步完善,有一 套大一统的权力等级制度,有分工明确、相互制约的权力结构,有较为细致

具体的行政法典,有比较先进的官吏制度和监察制度,有较为稳定、系统的 政治思想体系。所以,国外不少学者认为,历史上最早谈管理而且谈得很好 的首推中国。3.对世界各国近现代行政管理的发展曾产生过重大影响。中国 古代具有丰富的行政管理经验和卓有成效的行政管理措施,如官位设置,省 州县三级制、内阁制、察举制度、监察制度、科举制等等都曾被欧美、亚洲 等近代史上发展迅速的一些国家所借鉴。尤其是科举制,对西方文官制度的 产生和发展有重大影响。有人作过统计,在公元 1570—1870 年的 300 年间, 西方仅用英文出版的介绍中国科举制度的书籍,就有 70 种之多,例如葡萄牙 传教士克鲁兹的《中国游记》(1569 年)、葡萄牙修士胡安·冈萨雷斯、德 万多萨的《伟大的中国》(1583 年)都很推崇并介绍了中国的科举制度。许 多西方政治家、理论家都曾提到过这种影响。如法国著名的启蒙思想家伏尔 泰和孟德斯鸠等十分仰慕中国的科举制度。曾任美国国家人事总署署长的艾 伦·坎贝尔在北京大学讲演时说:“在我们西方国家的所有政治学教科书中, 当谈到文官制度的时候,都把文官制度的创始者归于中国”(1982 年)。日 本学者福井重雅说:“中国对世界的最大功绩,就是汉代的察举制度”(1986 年)。孙中山在《五权宪法》中指出:“现在各国的考试制度,差不多都是 学英国的。穷流溯源,英国的考试制度,原来还是从中国学过去的。所以中 国的考试制度,就是世界最早最好的制度。”这些论述都客观地反映了中国 古代行政管理对世界各国文官制度发展的影响。4.对我国现代行政管理的发 展有潜在影响。一个民族或一个国家的历史是无法割断的。在我国现阶段的 政治、思想、文化、道德观念、行政体制、行政区划甚至机构名称等各个方 面都可以看到早期历史留下的痕迹。在建设有中国特色的社会主义的过程 中,我们既要强调洋为中用,也要强调古为今用,自觉地把这种潜在影响引 向积极的方面,有助于在世界民族之林中找到适合于自身发展的道路。5.不 可避免地存在着历史局限性。中国古代行政管理和行政管理思想是适合我国 奴隶社会、封建社会的需要而产生和发展起来的,最终成为封建主义生产关 系的保障和枷锁。它强调的是专制的王权或皇权,具有神权和宗族、家族伦 理关系的色彩,存在着许多造成吏制腐败的弊端,是造成中国古代社会后期 发展缓慢的主要原因之一。由于其历史局限性,中国古代长期演变而成的行 政体制随着辛亥革命的胜利很快就瓦解了,但在研究、学习西方发达国家先 进的行政管理经验时,我们却可发现它与中国古代行政管理体制和思想有某 种渊源和历史联系。这一方面说明了世界各国的政治、思想、文化等领域的 相互影响和相互渗透,另一方面说明对我国古代行政管理思想和体制需要认 真地思考和发掘。对这份宝贵的历史遗产要一分为二地进行分析,批判地继 承它的合理内容,扬弃其糟粕,用历史的、科学的态度研究它,总结它,这 样才能达到洋为中用、古为今用的目的,使历史遗产在我国社会主义现代化 建设过程中起到积极的作用。
四、我国公共行政学的研究历史及状况
  1840 年后,帝国主义列强的侵略打破了我国自我封闭的封建藩篱,不少 有识之士提出“师敌长技以制敌”的主张,为了重振国威,开始接受、引进 西方的技术、文化和管理方法。19 世纪末 20 世纪初,我国已翻译出版了美 国人写的《行海要术》、《行政纲目》和日本人写的《行政学总论》、《行 政法撮要》等书。著名学者,推动行政改革的维新派主要领导人之一梁启超 曾于 1896 年在《论译书》中提倡“我国公卿要学习行政学”。孙中山则完全
  
从资产阶级革命的立场出发,借鉴并发展国外的行政学理论,提出了立法、 行政、司法、考试、监察五权分立的主张并付诸实践。辛亥革命胜利后,孙 中山于 1912 年在南京公布《临时约法》并陆续颁布了一系列法令,初步确定 了一种新型的国家行政管理体制。本世纪 30 年代起,我国已有一些行政学方 面的论著问世,如罗隆基先生的论文《我们要什么样的政治制度》、《专家 政治》,龚祥瑞、楼邦彦先生合写的著作《欧美员吏制度》等。一般认为, 张金鉴教授于 1935 年由商务印书馆出版的《行政学之理论与实践》一书是我 国最早的一部行政学专著。与此同时,一些高等院校已开始设立行政学课程。
  1934 年成立了一个由政府办的“行政效率研究会”,专门从事行政管理 问题的研究,并出版了《行政效率》半月刊。从与当时欧美国家公共行政学 研究的横向比较来看,我国的行政学研究可以说是亦步亦趋紧跟其后的。
  中华人民共和国成立后,在马列主义理论指导下和总结革命根据地建立 工农民主政权的实践经验基础上,形成了一套独具特色的社会主义的行政管 理体制以及行政管理的原则和方法:1.加强党对国家行政工作的思想政治领 导;2.贯彻民主集中制,实行集体领导与个人分工负责相结合的行政领导体 制;3.坚持民主管理原则;强调人民当家作主;4.贯彻政府行政机关精简、 廉政、讲求效率的原则;5.强调全心全意为人民服务的宗旨。这些原则和方 法体现了我国新型的行政管理体制的性质和特点。
我国行政体制原来是和计划经济体制相适应的,存在着一些缺陷和弊
端,特别是在由传统的计划经济向市场经济过渡中,这些问题显得更为突出。 需要不断地改革和完善。
建国以来,由于多种因素,特别是“左”的思想的影响,我国行政学的
学术研究曾有一个长时间的中断、停滞时期。
  1952 年我国进行高等教育院系调整时,错误地把行政学专业、课程取消 了。虽然在实践过程和其他相关学科的研究中对行政管理也进行过不同角度 的研究,但在这几十年中,理论上的探讨是很贫乏的,这种状况对国家行政 体制的进一步完善和国家行政效能的提高是很不利的。党的十一届三中全会 之后,拨乱反正、改革开放的春风给行政管理研究带来了生机。邓小平同志 曾指出:“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究,我们过去多年忽视 了,现在也需要赶快补课。”①正是这种补课的浪潮很快促进恢复了行政学的 独立学科的地位,并使其研究范围迅速扩大到社会领域的各个方面。
1980 年 12 月,中国政治学会成立,行政管理是其研究领域中的一个重
要内容。1982 年中国政治学会在复旦大学举办政治学讲习班,设有行政管理 学课程。1984 年,由国务院办公厅、劳动人事部发起召开行政管理科学研讨 会,并于年底成立中国行政管理学会筹备组。与此同时,各省、市相继成立 行政管理学会筹备组,一些政府部门和高等院校纷纷成立行政管理研究机 构,开设行政管理专业和课程。1987 年全国行政管理学教学研究会成立。
1988 年中国行政管理学会正式成立,并发行了《中国行政管理》月刊。
1989 年 7 月和 12 月,我国先后被国际行政学会第 21 届大会和亚大地区行政 学会员国会议接受为会员国,标志着我国行政科学的国际学术交流进入了一 个新的阶段。
我国深入进行的经济体制改革、政治体制改革是推动行政管理研究迅速



① 《邓小平文选》第 2 卷,第 167 页。

发展的强大动力。自从党的十一届三中全会以来,随着经济体制改革的不断 深入,政治体制和行政体制改革日益成为重要议题。像简政放权、党政分开、 政企分开、转变政府职能、改革干部人事制度等等一直是贯串于改革过程中 的主线,也是推动行政管理研究向前发展的重要课题。1978 年党的十一届三 中全会明确提出了简政放权、党政分开、政企分开等问题,1980 年邓小平同 志发表了关于改革党和国家领导制度的重要讲话,其后一些大的改革举措包 括:1.机构改革。1983 年、1988 年和 1993 年三次进行了较大规模的政府机 构改革。2.建立和推行国家公务员制度。1984 年底由原劳动人事部和中央组 织部组织有关人员研究干部人事体制改革并起草有关条例,1986 年底第十稿 定名为《国家行政机关工作人员条例》,第十一稿改名为《国家公务员暂行 条例》,1993 年 8 月在多次修改基础上公布执行。3.筹备和建立国家行政学 院。1988 年国务院决定成立国家行政学院并组成筹备小组进行此项工作,
1994 年 3 月,李鹏同志正式宣布建立国家行政学院,1994 年 9 月在中南海隆 重举行成立大会。4.多方面推进行政体制和政治体制改革。
  1986 年 12 月到 1987 年底,根据邓小平的建议,中共十二届六中全会后, 中央成立政治体制改革研讨小组,下设一个办公室、七个专题组研讨有关问 题。
1993 年 11 月,中共十三届四中全会通过了《中共中央关于建立社会主
义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出加快转变政府职能,改革政府 机构及在财税体制、金融体制、投资体制、计划体制、国有企业经营制度、 收入分配制度、社会保障制度、科技体制、教育体制等方面进一步深化改革。
1993 年底,中共中央、国务院正式进行了机关和事业单位工作人员工资
制度改革和分税制改革,加快了行政体制和政治体制改革的步伐。这些改革 措施不仅丰富了我国行政管理研究的内容,而且提出了许多迫切需要解决的 课题,使我国的行政管理实践及其理论研究进入了一个崭新的发展阶段。

第二章 西方公共行政学的产生和发展


  公共行政学的根源可以追溯到人类起源的早期阶段,但是作为一门独立 的学科却产生于 19 世纪末 20 世纪初。公共行政学的产生和发展简单地按照 年代划分可以分为四个时期:1.早期研究时期;2.两次世界大战期间;3.战 后时期;4.60 年代以来的时期。为了便于从历史联系中了解公共行政学产生 和发展的概貌,本章依照时间顺序分别介绍了每个时期中的一些主要代表人 物及其理论。需要指出,由于篇幅所限,在此介绍的只能是部分代表人物的 主要理论。也就是说展现在读者眼前的代表人物及其理论无疑在公共行政学 的发展史上都有重要的影响,但并不是所有重要的代表人物及其所有重要的 理论都能在这里评述无遗。另外,由于社会制度、历史条件、民族文化等因 素的限制,所介绍的各种人物及其理论不可避免地有其局限性,存在着种种 分歧和争论,在此也不能详尽地展开分析和论述,仅为读者今后的深入研究 奠定入门的基础。
  
第一节 公共行政学产生的历史条件和社会背景


  公共行政学是在一定的社会历史条件下把多种学科的知识运用于公共事 务管理的研究过程中产生出来的一门系统的学科。公共事务管理是与人类社 会同步产生和发展起来的。在远古时代,人们已采用一些原始的管理方式组 织分配和生产活动。随着生产力的发展,为了实现一定的公共利益而进行的 有组织的管理活动越来越多,范围越来越广,如:治水防洪、修路架桥、市 镇管理等等。在阶级社会中,国家的形成使公共事务管理成为国家管理职能 的主要内容和各级政府的重要职责。公共行政学的根源可以追溯到中国、埃 及、印度、希腊、罗马等古老帝国的文明史中,它们曾有辉煌的历史,产生 过组织严密而庞大的国家组织及形形色色杰出的政治家和思想家,经过漫长 的历史发展,在资本主义社会化大生产和资本主义国家的发展过程中及在“天 赋人权”、“社会契约”、“三权分立”等政治学说和各种管理理论的影响 下,公共行政学作为一门学科在 20 世纪初期诞生于仅有百年历史的美国。
一、公共行政学产生的历史原因
公共行政学产生的历史背景和社会条件可以归结为下列几方面:
  (一)“行政国家”的出现。它以在法制基础上行政机关规模的扩大, 公共行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志。如 1791 年美国 的政府雇员人数为 1479 人,1831 年达到上万人,1881 年达到 10 万人,1941 年已突破百万。随着工业经济和科学技术的发展,政府的行政管理职能日益 扩大,管理手段日益复杂。其管理活动包括干预经济、税收、交通运输、教 育、邮政、印刷、福利、公用事业管理等各个方面。政府行政费用、财政支 出、税收负担日益增长和贸易、工业方面的国际竞争日益加剧的状况,不断 对政府的效率提出了更高的要求。
(二)“文官制度”改革运动的发展。19 世纪末,美国国内的文官改革
运动直接推动了对公共行政学的研究。这场运动的主要目的是废除政党分赃 制,建立“中立的”丈官制度和功绩制。1877 年纽约成立了第一个文官改革 协会,1881 年成立文官改革同盟。1883 年,美国国会制定了彭德尔顿法(即 文官法),开始确立功绩制原则。公共行政人员的考核、培训、廉洁、工作 效率等等也开始成为重要的研究课题。
(三)多种学科的形成和发展。政治学、经济学、法学、财政学等学科
的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究,特别是管理学的产 生和发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件。19 世纪末至 20 世纪初是人类科学史上的一个重要的发展时期。对当代社会经济发展具有深 刻影响的一些学科,如管理学、心理学、社会学等等都在这一时期产生并迅 速发展起来。
  弗雷德里克.w. 泰罗的《科学管理原理》(1911 年),胡戈·蒙斯特伯 格的《心理学与工业效率》(1913 年),莉莲·吉尔布雷斯的《管理心理学》
(1914 年),亨利·法约尔的《工业管理和一般管理》(1916 年),马克斯·韦 伯的《社会组织与经济组织理论》等等都对公共行政学的产生和发展有很重 要的影响。
  (四)专业教育和职业教育的发展。在行政改革和公共服务方面的教育 之间存在着一种相互促进的关系。19 世纪末美国的一些成功地进行行政改革 的城市需要培训各类人员到政府中任职,刺激了公共行政职业教育和最初的
  
大学公共行政教育项目的发展,使公共行政学成为在职业学校和高等学校课 堂中讲授的专门学科。
二、历史发展时期的划分方法
  对公共行政学的发展阶段有多种划分方式,有的划分为创立、成长、科 学化三个时期;有的划分为传统理论、行为科学和系统理论三个时期;有的 划分为传统管理、行为科学、决策理论、系统科学四个时期;有的则按年代 划分为不同时期,最高的可分到九个时期以上。虽然许多专家学者在划分方 法或划分依据方面有所不同,但他们实际要阐明的问题和发展脉络基本上是 一致的。为了便于较为系统地了解公共行政学产生和发展的全貌,体会公共 行政学思想中的连续性并从历史联系方面加以考察,本书将西方公共行政学 的产生和发展划分为早期研究、两次世界大战期间、战后时期、60 年代以来 四个时期进行论述。
  
第二节 早期研究时期(19 世纪末—1917 年)


  公共行政学的思想理论虽然源远流长,但直到 19 世纪末才出现将其作为 一个独立的专业领域的主张。在美国,随着文官制度改革运动的兴起,行政 管理已成为一个迫切需要研究的领域。它产生的第一步是从政治学的领域中 逐步分离出来。
一、政治一行政二分法
  1887 年,在彭德尔顿法通过 4 年后,美国学者伍德罗·威尔逊(Woddrow Wilson)发表了一篇著名的论文《行政学研究》。当时,这篇论文没有引起 多大的注意,但是,现在人们习惯于把它作为探索公共行政学产生和发展的 开端。当然,威尔逊并不是第一个探索公共行政学的人,在他之前,德国学
者 L. V. 史坦因曾于 1865 年写出《行政学》一书,从行政法角度开始了对 行政学的研究。威尔逊本人也在其论文中明确指出:“行政科学并不是我们 的创造,它是一门外来的科学”,“它的目标、事例和条件,几乎都是以外 国民族的历史,外国制度的惯例和外国革命的教训为根据的,它是由法国和 德国的教授们发展起来的”。因此,他提出了如何使这门学科美国化的问题, “不只是从形式上或仅仅从语言上美国化,而是必须在思想、原则和目标方 面从根本上加以美国化。”威尔逊的这种严肃的科学态度,使行政科学在适 合美国的政治体制的条件下产生并发展起来成长为一门独立的学科,从而也 使他成为公认的公共行政学的奠基人。在《行政学研究》一文中,他认为, 公共行政学不仅要注意如何任命官员等人事问题,而且要注意组织和管理问 题,集中研究如何对政府进行管理。因此,“执行一部宪法变得比制定一部 宪法更要困难得多。”他的基本设想在于:“1.行政科学应当建立在单一的 组织原型的基础上,它能普遍运用于一切政治制度;2.任何良好的行政科学 必须使它自己从政治学领域中分离出来;3.行政科学的指导价值是效率;4. 有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。”他认为建立一门行政科 学的目的是“使政府不走弯路,使政府专心处理公务减少闲余事务,加强和 纯洁政府的组织机构,为政府的尽职尽责带来美誉。”威尔逊不仅强调需要 注意政府的组织效率和经济效益,并且提出政治和行政之间存在着一种重要 区别,即政府官员的任命应建立在公正和功绩而不是党派偏见的基础上,行 政科学应以一种管理的科学为前提并且与传统的政治相分离。他的这些思想 对公共行政学的发展有很大的影响。
弗兰克. J.古德诺(Frank. J. Goodnow)是美国政治学学会的奠基人之
一和第一任主席,但是他却为公共行政学从政治学中分离出来起了强有力的 推动作用。古德诺在 1900 年出版的著作《政治与行政》一书中,对政治一行 政二分法进行了认真的论证。他认为在所有政府体制中存在着两种性质截然 不同的职能,即“政治”和“行政”,前者是国家意志的表达职能,后者是 国家意志的执行职能。对这两种职能的研究比对在不同政府部门之间分权的 传统研究更现实、更深入。这种观点与威尔逊的思想和美国文官制度改革运 动的宗旨是一脉相承的。两分法源起于美国 1880 年代的文官改革运动,这个 运动导致了 1883 年彭德尔顿法的颁布。其实质在于将传统的政党政治和一般 政策制定过程相分离。古德诺同时指出,当政治决策和行政的职能在法律上 分开时,将会出现一种趋势,“政治对行政的必要控制势必通过政党制度在 法律之外进行”。但是,古德诺认为,“尽管政府的这两种职能的分化非常
公共行政管理的下一页
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