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美国地方政府的管理实践中的公共行政



作者简介


  理查德·D.宾厄姆(Richard D. Bingham)克利夫兰州立大学马克辛·古 德曼·莱文城市事务学院的城市中心的公共行政和城市研究教授和高级研究 员。他是《经济发展季刊》的共同主编之一。他最近的作品有《美国中西部 的经济调整》(克卢沃出版公司 1990 年版,与兰德尔·w.埃伯茨共同主编) 和《为经济发展筹资》(塞奇出版公司 1990 年版,与爱德华·w.希尔共同主 编)。他的研统和咨询活动涉及州和地方政府的各种政策问题,范围很广。
  威廉·M.鲍恩(William M. Bowen)克利夫兰州立大学马克辛·古德曼·莱 文城市事务学院的助理教授,在那里教授公共行政管理课。他的研究兴趣包 括经济发展、决策、计算机运用以及环境事务中的核废料运输问题。他获得 了印第安纳大学的哲学博士学位。
  米蒂·奥莱昂·钱德勒(Mittie Olion Chandler)克利夫兰州立大学马 克辛·古德曼·莱文城市事务学院的城市研究和城市规划副教授。她曾获得 韦恩州立大学的政治学博士学位和城市规划硕士学位。她的研究兴趣包括住 房和社区发展政策,但侧重于低收入住房、公益住房居留管理、公平住房和 黑人政治。其著作有格德伍德出版公司于 1988 年出版的《城市的家庭住宅: 方案和政策》。
特里·林恩·康韦尔(Terri Lynn Cornwell)俄亥俄公益服务委员会主
任,该委员会以克利夫兰州立大学莱文城市事务学院为基地;她在该学院城 市研究系执教。她是美国国会决策会议的正式立法负责人,并常在哥伦比亚 特区华盛顿人事管理局举办的工作人员发展计划班上作关于决策会议的演 讲。她曾获得马里兰大学的哲学博士学位。
杰克·P.德萨里奥(JackP.Desario)芒特尤宁学院历史和政治学系的副
教授。他曾获得纽约州立大学宾厄姆顿分校的政治学博士学位和凯斯·韦斯 顿保留大学的法学博士学位。他的著作很多,其中有《公共决策中的公民参 与》(1987 年)和《国际公共政策原始资料集》(1989 年)。他有许多论文 发表在《政策研究评论》、《公共卫生政策杂志》、《政治学》和《健康基 质》等许多有关政策和法律的杂志上。
保罗·R.多梅尔(PauIR.Dommel)克利夫兰州立大学的政治学和城市研
究教授,城市研究项目博士点主任。从 1977 至 1982 年,担任哥伦比亚特区 华盛顿的布鲁金斯学会的高级研究员。他的著作广泛地涉及政府间关系和社 区发展政策等问题。
  肯尼思·L.恩德(KenllethL.Ender)克利夫兰州立大学马克辛·古德曼·莱 文城市事务学院的规划和项目发展主任,在该学院教授公共行政管理课。他 发表过许多论文,参加过一些书部分章节的写作。其研究兴趣在组织行为和 领导能力的开发,这些也是他作过广泛探讨的论题。他曾获得弗吉尼亚州立 大学的哲学博士学位。
  克莱尔·L.费尔宾格(ClaireL.Felbinger)马克辛·古德曼·莱文城市 事务学院的公共行政管理和城市研究室助理教授,也是这里的公共工程管理 项目的学术协调人。其研究兴趣有城市服务的提供、政府间关系和经济发展。 她最近与人合著了《实践中的评价:方法论的探讨》(朗曼出版公司 1989 年)一书。
爱德华·w.希尔(EdwardW.Hill)克利夫兰州立大学马克辛·古德曼·莱

文城市事务学院的城市研究和公共行政管理副教授。他曾写过关于经济发展 资金的筹集、公共教育政策以及地区劳工市场等方面的文章或著作。他最近 的著作是《黑白分明的城市:地位、权力及两极分化》(与乔治·高尔斯特 合编)。他曾获得麻省理工学院的城市和地区规划及经济学方面的博士学位。 桑达·考夫曼(SandaKaufman)克利夫兰州立大学莱文城市事务学院的 规划和公共行政管理助理教授。她曾获得卡内基·梅伦大学的公共政策分析 方面的博士学位。她的研究兴趣主要是冲突管理中的决策和第三方对城市、 环境、组织、学校以及个人事务方面干预或调停。她曾调停过马萨诸塞州布 鲁克恩的几次不大的权利争端。她的论文在《建筑规划和研究杂志》、《国
际冲突治理杂志》和《谈判杂志》上发表过。
  w.丹尼斯·基廷(W.DennisKeating)克利夫兰州立大学的法律和城市事 务教授。以前他曾指导过该校的邻里发展中心。他曾与人共同编写了题为《住 房和社区发展的法律知识》的实例参考书,并参加了国家对社区发展公司和 以社区为基础的住房发展的评估工作。他的著作广泛涉及住房和社区发展政 策方面的问题。
  劳伦斯·F.凯勒(LawrenceF.Keller)克利夫兰州立大学莱文城市事务 学院的公共行政管理规划副教授。他的研究兴趣侧重于复杂社会中的政治、 管理和法律的关系。由于城市管理者是美国行政管理一政治制度中唯一任命 的行政长官,所以他又特别集中研究城市管理者及其在制定和执行政策中的 作用。他的著作广泛地涉及行政官员在制定和执行政策中的作用和行政管理 法的作用。而其最终兴趣则是研究行政管理一政治制度,特别是美国城市行 政管理一政治制度的结构。他把网络理论用于表述地方政府的职能和目的。 诺曼·克鲁姆霍尔兹(NormanKrumholz)克利夫兰州立大学马克辛·古 德曼·莱文城市事务学院的城市规划教授。在担任这一职务之前,他曾从事 过规划工作,包括担任过 10 年的克利夫兰市规划主任。他创立和指导了莱文 城市事务学院的邻里发展中心,并教授邻里发展课程。从 1979 年至 1980 年, 他是卡特总统的全国邻里委员会的成员,担任过美国规划协会主席,并获得
过美国罗马学会的罗马奖。
  戴维·A.库迈尔(DavidA.Kuelumel)在密尔沃基市担任了 35 年公职之 后于 1989 年进入马凯特大学任教,负责研究生和本科生关于运输和公共工程 管理方面的教学和研究。在密尔沃基市工作的 35 年期间,地面运输的各个阶 段的工作他都涉足过,其中包括担任过 6 年的公共工程官员和资本改良委员 会的主席。他是运输工程师协会和美国土木工程师协会的会员,还是美国公 共工程协会和全国职业工程师协会的成员。自 1975 年以来他在全国统一交通 控制委员会供职。他曾获得马凯特大学土木工程方面的理科学士学位(1954 年)、威斯康星—麦迪逊大学的土木工程方面的理科硕士学位。1987 年获马 凯特大学职业建筑奖,1988 年被提名为美国公共工程协会的“前 10 名公共 工程领先人物”之一。
  布赖恩·M.墨菲(BrianM.Murphy)北佐治亚学院的政治学副教授。他的 文章发表在政治和法律的杂志上,其内容往往侧重于公民自由法方面的问 题,其中最近的一篇题为《关于贫困被告的正义性质问题》的论文发表在 1990 年秋季号的《东南政治评论》上。
  戴维·C.佩里(DavidC.Perry)克利夫兰州立大学城市研究和公务专业 的艾伯特·A.莱文讲座教授。他写过并编辑过许多关于城市政策和城市的社
  
会经济变革的书和专题论文,其中有《大都市的治安》(梅里尔出版公司 1974 年),《阳光地带城市的兴起》(塞奇出版公司 1978 年)和即将出版的《建 设公共城市》。他的论文发表在主要学术杂志和《纽约时报》及《国家》上。 最近他正在写一系列关于罗伯特·摩西和公共权威以及关于“重新造就”限 制工业化城市中的城市领导地位问题的文章。
  凯尔思·P.雷赛(KeithP.Rasey)正在攻读克利夫兰州立大学城市研究 的博士学位。除了从事公共部门和非营利住房的咨询工作外,还在几个联邦 机构供过职,其中有美国的住房和城市发展部。他曾担任该部的住房项目评 估处处长,并在几个总统的和部属的特别工作组工作过。他还担任过全国州 住房机构协会的政策和规划部的主任。
  雷蒙德·J.罗斯(RaymondJ.Rose)伊利诺伊州埃尔克格罗夫村治安部门 的负责人。在其自 1968 年开始的执法经历期间,他曾开发实施过计算机化数 控停车证项目,并拟定和组织过计算机化数控停车许可记录及丹佛布特档案 的研究项目。作为古伦朴根案——埃尔克格罗夫村发生的一起三重谋杀案—
—的主要调查人,他被委派到州律师事务所工作了 14 个月。双方被告都受到
300 年到无期徒刑的判决。他向村委员会提交了一份包括总的劳力评估的预 算研究方案,村委员会批准公职人员增加了 20%。1985 年在西北大学交通研 究所接受了 9 个月的治安管理的训练之后,他又重返学校获取文科和理科的 学士学位。接着他又获得北伊利诺伊大学的公共行政管理硕士学位,他在该 校期间曾被接纳为全国公共事务和行政管理荣誉协会的成员。此外,他还出 席了联邦调查局全国学会的治安行政管理训练的第 161 次会议。
赫伯特·J.鲁宾(HerbertJ.Rubin)北伊利诺伊大学的社会学教授。他
主持关于经济发展和社区组织的主要研究工作,其中最近的一项是关于地方 经济发展从业人员的研究。即将出版的一本著作是关于社区组织及发展的。 詹姆士·D.斯莱克(JamesD.Slack)克利夫兰州立大学马克辛·古德曼·莱 文城市事务学院的公共行政管理副教授和公共行政管理硕士生导师。他的研 究兴趣是公共人事管理。他曾发表过一些关于地方政府的积极性鼓励计划以 及关于地方政府管理人员的训练及援助要求的文章。他是《艾滋病与公共劳 动力:地方政府要准备治理传染病》(亚拉巴马大学出版社 1991 年版)一书
的作者,曾获得迈阿密大学的哲学博士学位。
  奈克·F.斯佩尔兹(NikeF.Speltz)新罕布什尔慈善基金会的项目副研 究员。以前曾担任过凯斯·韦斯顿保留大学的文科管理课程的主任和佛蒙特 文科协会的副主任。她曾获得哈佛大学约翰·肯尼迪政治学院的公共行政管 理学硕士学位。她还一直担任美国和国外的多家文化教育组织的顾问。
  米歇尔·w.斯派塞(MickaeIW.SPicer)马克辛·古德曼·莱文城市事务 学院的副院长,并是该院公共行政管理和城市研究的教授。他教授预算编制 及经济学课程,并在杂志上发表过许多关于税收、公共政策及公共行政管理 的文章。
  菲利普·D.斯塔(PhllipD.Star)克利夫兰州立大学马克辛·古德曼·莱 文城市事务学院的邻里发展中心的代理人和主任。以前曾担任过克利夫兰房 客组织的执行董事,并是密歇根大学的国家住房研究所和住房法律改革方案 的顾问。最近正在凯斯·韦斯顿保留大学攻读社会政策史方面的博士学位。 查尔斯.A.华盛顿(CharlesA.Washington)克利夫兰州立大学马克辛·古 德曼·莱文城市事务学院的助理教授。1988 年获印第安纳大学的哲学博士学
  
位。他教授公共行政管理和城市研究方面的课程,其研究兴趣有积极性鼓励 计划、人力资源管理、比较公共行政研究和城市研究。
  阿兰·C.威斯特恩(A1anC.Weinstein)马克辛·古德曼·莱文城市事务 学院和克利夫兰—马歇尔法学院的副教授,并担任两个学院的法律和公共政 策课程的主任。他是美国规划协会的规划和法律处的处长,著作广泛涉及土 地使用和环境规划法律方面的问题。最近,他与人共同编著了《土地使用与 宪法:规划实践的原则》(美国报业协会规划者出版社,芝加哥 1989 年版) 一书。
  罗伯特·R.怀特黑德(RobertR.Whitehead)克利夫兰州立大学马克辛·古 德曼·莱文城市事务学院的公共工程管理课程主任。在进入该大学之前,曾 于1980年—1990年担任过得克萨斯州阿比林的公共工程主任,1970年—1980 年担任过密歇根州普莱曾特山的公共工程主任和市政工程师。他在管理公共 工程设施、方案、项日及预算方面有广博的经验。作为一位土木工程师(米 歇根技术大学,1966 年),他是米歇根州和得克萨斯州的注册职业工程师。 他曾获得匹兹堡大学公共和国际事务研究生院公共工程管理方面的文科硕士 学位和匹兹堡大学工程学院土木工程方面的理科硕士学位。
  
序 言
理查德·D.宾厄姆 请考虑一下这样几个统计数字:全美国有 900 万雇员在地方政府工作,
占所有公共部门文职人员的 58%。但大多数学院教科书关注和作全国性透视 的只是公共政策而非公共管理。一句话,有关公共行政课程的入门性的教科 书不能满足众多学生的要求。
  1989 年春,我们公共管理学科中的一些人在克利夫兰州立大学教职员休 养所聚会,深为出版界与实际需要之间的这一差距而感到遗憾。但离开时我 们又都振作了精神,决定编写一本满足上述需求的教科书。这就是《美国地 方政府的管理:实践中的公共行政》。
  我们希望这本书能对克利夫兰州立大学攻读公共行政管理硕士学位的学 生以及全国所有对公共行政、管理和地方政府感兴趣的学生有所帮助。实际 上,许多公共行政管理计划与地方政府的联系非常密切。位于迪卡尔布县的 北伊利诺伊大学的公共行政管理硕士项目就是一个例子。该校研究生中有三 分之一是首府芝加哥的市政管理人员,三分之二是助理管理人员,行政管理 助理占 85%。
地方政府概览


  地方政府在美国是极其重要的,其重要性远胜于许多其他联邦组织体 系。地方政府提供的各种服务几乎是无穷无尽的,它们直接影响着我们的生 活。正如米切尔·蒂茨所描述的:
“现代的人是在政府资助的医院里出生的,是在公立的中小学、大学中
接受教育的,他的很多旅行时间是在公共交通设施中度过的,他与外面的联 系则是通过邮局或半公共性质的电话系统进行的;他喝的是公共生产的饮用 水,读的是公共图书馆里的书;他用公共排污系统处置垃圾,他在公园中野 餐,他受公共治安、消防、卫生部门的保护,最终,他又在医院里离开人世, 甚至被埋葬在公共墓地。总之,不管人们在意识形态上多么守旧,现代人的 日常生活总是同政府关于提供上述和许多其他地方服务的决策联在一起,这 种联系是挣不脱、割不断的。”①
为了提供上述种种服务,地方政府已渗透到社会的各个方面。据美国统
计局统计,20 世纪 80 年代中期美国有 82,000 多个地方政府;有 3,000 多 个县,19,000 多个市,16,000 多个镇和乡,28,000 多个特区和 14,000 多个学校区。这些地方政府雇用了 900 多万工作人员,他们超出联邦文职人 员两倍多,也比各州州政府雇员加在一起多出一倍多②。
  此外,地方政府由于力图适应各种重大变化,也变得越来越重要了。10 年前,尚无人谈及诸如精制可卡因、艾滋病、无家可归、帮派乃至经济发展 等问题。现在,特别是地方行政人员则必须学会妥善应付变革,因为他们不 可能遏制变化。比如,简单的人口统计学因素(人口类型,居于何处等)方 面的变化就使许多美国社区受到重大的影响。
  因为人们的欲望和要求是地方政府确定其职责的依据,所以考察一下近 期人口统计学方面的发展趋势也许是有所助益的。研究《美国人口统计学》 杂志的人最近对美国在 1980 年到 1990 年之间这方面的变化做了一定的概括
  
③。一个重大变化是美国人日的增加——接近 2.5 亿。比 10 年前增加了 10
%,其中 25%是由于移民导致的。墨西哥人、菲律宾人、中国人、韩国人和 越,南人是最常见的新移民。20 世纪 80 年代亚洲人成了美国人口中增长最 快的人种,增长了 65%。西班牙裔人紧随其后,增加了 44%,现在己接近占 美国人口的 10%。
在人口分布方面也出现了巨大变化。在 80 年代,西部人口的增长高于
20%,南部增长了 15%以上。与此形成对照的是,中西部人口增长不到 2%, 东北部则增长 4%。人曰增长最快的州是阿拉斯加州(42%)和佛罗里达州
(32%)。另一极则是:衣阿华州(—3%)和实际零增长的密执安州和俄亥 俄州。
  在 1970 年到 1980 年之间,非都市地区的人口增长经历了一个前所未有 的高潮。然而,在过去的 10 年中,这一趋势颠倒了过来。在 80 年代,都市 地区人口增长几乎是非都市地区人口增长的两倍。表 P·1.就是人口最稠密
的 25 个都市地区人口变化的情况。可以设想一下加利福尼亚州的里弗塞德和 圣贝纳迪诺地区的情况会是怎样,它们在过去的 10 年中人口增长超过了 45
%。
  过去 10 年的发展趋势中有许多并不是有利的。比如,五分之一的美国人 至少接受了 4 年的大学教育,但年龄在 25 至 34 岁的年轻男性与 10 年前伺一 年龄组的人相比,修完大学课程的可能要少得多。
收入的统计数字也相当令人沮丧。一般家庭的收入在过去的 10 年期间只
增加了 2.7%。(扣除通胀因素)。年龄在 25 岁以下的年轻人受影响最大, 因为他们家庭的收入在过去 10 年中下降了 10%。
上述发展趋势预示着什么?一些城市——包括大城市和小城市——将不
得不控制因人口激增而带来的扩展及其所有问题(及好处)。迅速发展意味 着要不断增加各种服务,即增加交通、供水、排污等服务,提供治安、消防 等保护。其他一些城市的人口则会流失。而这又往往导致一般的贫困周期, 会出现包括失业、房屋废弃以及商业中心大大衰落等现象。
所有上述变化——实际上,是人居住本身的变化——都是政府确定自身
职责的依据。比如,像表面上很简单的固体废物处置问题就是这样。1989 年
6 月,《迈阿密先驱报》在其“今天的生活”栏目中刊登了一篇特别的回收 利用报告④。这篇文章指出,1989 年 4 月,12,000
多名志愿人员搜索了近 1,000 英里的佛罗里达的海滩和港湾,在一天的
清扫中竟收集了 307 吨碎烂物,不能不使人感到吃惊。仅仅 1.5 英里长的比 斯开内暗礁就布了 27 英里的丝质钓鱼线,这是会对野生动植物造成危险的环 境恶魔。每一天每个普通的南佛罗里达人产生 6—7 磅废物。不管抛弃的是什 么东西,每人每年抛弃的没有得到回收利用的废物就达 1.2 吨。其中大部分 就聚集在像达德县的垃圾山这样一些地方,达德县的垃圾山的情况已照片。


  {ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0005_1.bmp}管理人员没有简单易行的办法解决 地方政府的这些日益突出的问题;只有进行教育。这幅佛罗里达州的达德县垃圾山的照 片形象确切地表明,地方政府的管理需要采取新的战略。
·照片取自《迈阿密先驱报》,系比尔·弗雷克斯所摄

通常像固体废物问题一样严重的,还有这样一些易于出问题的事情,比

如每年有 160 亿片一次性的婴儿尿布埋在垃圾掩埋场中,这些尿布要长达500 年的时间才能分解。增加最快的城市垃圾是塑料制品。1987 年,塑料业生产
了 550 亿吨塑料产品,美国的消费者扔弃的达 220 亿吨。当然,塑料几乎是 永久不会腐烂的。
对管理人员来说,是没有简单易行的办法可解决上述问题的;只有以教 育作为手段,引导人们适应新的情况。我们希望本书就是为提供这种教育而 采取的一个步骤。
表 P,I,25 个人口最稠密的都市统计区的人口及其变化情况
(1980 年—1990 年)


1990 年 名次


1980 年 名次



都市地区


1990 年 人口


1980 年 人口

1980 — 1990 年
   变化所占 变化
    
百分比
1 ( 2 ) 加州,洛杉矶— 8,771 7,477 1,294 17.3 % 长滩地区 2 ( 1 ) 纽约州,纽约 8,625 8,275 350 4.2 3 ( 3 ) 伊利诺伊州,芝加哥 6,308 6,060 247 4.1 4 ( 4 ) 宾夕法尼亚州—新泽西州, 4,973 4,717 256 5.4
费城
5 ( 5 ) 密执安州,底特律 4,409 4,488 — 79 — 1,8 6 ( 7 ) 哥伦比亚特区—马里兰州— 3,710 3,251 459 14,1
弗吉尼亚州,华盛顿
7 ( 8 ) 得克萨斯州,休斯顿 3,509 2,735 774 28.3 8 ( 6 ) 马萨诸塞州,波士顿 2,837 2,806 31 1.1
9 ( 13 ) 佐治亚州,亚特兰大 2,744 2,138 605 28.3
10 ( 9 ) 纽约州,拿索一索福克 2,736 2,606 130 5.0
11 ( 15 ) 得克萨斯州,达拉斯 2,615 1,957 658 33.6 12 ( 10 ) 密苏里州一伊利诺斯州,圣 2,511 2,377 134 5.6

路易斯
13 ( 14 ) 明尼苏达州—威斯康星州, 明尼阿波利斯—圣保罗地区


2,460 2,137 323 15.1

14 ( 19 ) 加州,圣迭戈 2,375 1,682 513 27.6




续表


1990 年 名次


1980 年 名次



都市地区


1990 年 人口


1980 年 人口

1980 — 1990 年
   变化所占 变化

百分比
15 ( 12 ) 马里兰州,巴尔的摩 2 , 352 2 , 199 153 6.9 16 ( 16 ) 加州,阿纳海姆一圣安娜 2 , 294 1 , 933 361 18.7 17 ( 24 ) 加州,里弗塞德一圣贝纳尼诺 2 , 265 1 , 558 707 45.4 18 ( 25 ) 亚利桑那州,菲尼克斯 2 , 152 1 , 509 643 42.6 19 ( 22 ) 佛罗里达州,但帕一圣彼得斯堡 2 , 109 1 , 614 495 30.7 20 ( 11 ) 宾夕法尼亚州,匹兹堡 2 , 085 2 , 219 — 133 — 6.0 21 ( 20 ) 加州,奥克兰 2 , 033 1 , 762 272 15.4 22 ( 18 ) 新泽西州,纽瓦克 1 , 913 1 , 879 34 1.8 23 ( 21 ) 佛罗里达州,迈阿密—海厄利亚 1 , 853 1 , 626 227 14.0 24 ( 23 ) 华盛顿州,西雅图 1 , 842 1 , 608 234 14.6 25 ( 17 ) 俄亥俄州,克利夫兰 1 , 832 1 , 899 — 67 — 3.5



资料来源:朱迪·沃尔德罗普和托马斯·埃克斯特:“1990 年的人口普
查说明了什么?”载《美国人口统计学》,1990 年 1 月份。材料的选用是经 过许可的。
注意:1990 年和 1980 年的上述都市地区的地理区域是根据 1988 年 6 月
30 日的规定确定的。
本书概要


  本书共分三编:行政管理和地方政府总论;行政管理的诸多方面;行政 管理在地方政府的运用。总论的两章将介绍行政管理和地方政府。作者描述 了美国独特的政治经济景观以及它是如何影响被许多人称之为分散的服务供 应系统内的“私人城市”的地方政府的面貌的。探讨的领域还包括管理和公 共行政的定义、有关州的种种理论以及地方一级的各种公共机构的介绍。
第二编从概念和经验的角度探讨公共管理和公共行政的六个方面:公共
管理的法律问题;人力资源的管理;预算编制和公共财政;公共决策;政府 间的关系以及公共行政中的道德因素。
第三编阐述行政管理在地方政府中的运用,共 7 章。这几章的作者所面
临的是一项困难的任务。他们需要把前面所探讨的行政管理的六个方面结合 进他们关于提供各项公共服务的讨论中去,形成一个整体。因此,第三部分 的每一章都得涉及人事、金融、决策、政府间的关系以及提供具体服务过程 中的道德因素。这几章将探讨住房机构、经济发展组织、社区发展公司、公 共安全、娱乐和文化、交通、基础设施以及固体废物处置诸方面的管理。因 此,我们希望本书能真正完成书名所示的任务,即《美国地方政府的管理: 实践中的公共行政》。
注 释


  ①迈克尔·B.蒂茨:《关于城市公共设施定位的理论》,载《地区科学 协会刊物》1967 年第 11 期,第 36 页(引自罗伯特·L.莱因伯里:《平等与
  
公共政策:城市公共服务的分布》,加利福尼亚州的贝弗利希尔斯,塞奇出 版公司 1977 年版,第 10 页)。
  ②美国统计局:《1985 年美国统计概要》,美国首都华盛顿,政府出版 局 1985 年版,第 262,292 页。
  ③朱迪思·沃尔德罗普和托马斯·埃克斯特:《1990 年的人口普查说明 了什么?》,载《美国人口统计学》,1990 年 1 月份,第 20—30 页。
  ④玛格丽塔·菲克特:《这就是选择:现在就行动起来,要不就会失去 乐园而只有垃圾箱》,载《迈阿密先驱报》1989 年 6 月 25 日,第 1G,6G—
7G 页。

致 谢


  把众多作者组织在一起,合编一本教科书并不是一件容易的事情,没有 通力协作是做不到的。克利夫兰州立大学的教员发挥自己的专长,完成了本 书的多数章节,他们还同来自国内其他地方的专家及从事实际工作的人合 作,以便使有关当今地方政府所面临问题的各种不同声音都可得到反映。
  由于是通力协作,故我们决定宣布本书系由众多作者共同著述,而非由 严格限定的一两个人“主编”而完成的。共同著述并不意味着不要为编纂付 出巨大的努力,因为书是需要认真编辑的,为了文体的统一也需要作适当的 调整和润色。
  我们要特别感谢克利夫兰州立大学的马克辛·古德曼·莱文城市事务学 院院长戴卫·C.斯威特先生,他为雇请编辑人员,特别是林达·M.基根和安 妮·奥肖内西两位,提供了经费。没有这些编辑人员,我们综合各章的工作 会困难得多。我们感谢帕特·柯林斯先生,是他最初与各位作者通信联系, 并负责全书进展情况的协调。我们还要感谢安妮·施莱彻,她为各章选取照 片并提供说明。她还负责本书编排的管理工作,同各位作者及出版商密切合 作,使本书得以如期出版。
莱文学院的通讯和发展主任特里·科恩沃尔先生和该院负责行政管理的
院长助理贾尼斯·帕特森先生在本书进展过程中需要财政支持时,他们总是 给予至为重要的帮助。最后,我们还要感谢塞奇出版公司的编辑布莱斯·唐 纳利先生,他支持我们共同著述本书的构想。

美国地方政府的管理实践中的公共行政

第一编 公共行政与地方政府总论


理查德·D·宾厄姆 这是一本关于将公共行政的各个方面或组织机构运用于地方政府的书。
作为一个研究领域的公共行政,人们对其有着不同的界定。戴维·罗森布鲁 姆认为:
  “公共行政就是运用管理的、政治的和法律的理论及方法,去执行政府 在立法、行政及司法方面给予的权力,为整个社会或社会的某些方面提供管 理和服务”①。
  理查德·斯蒂尔曼在分析了有关公共行政的不同定义之后(包括罗森布 鲁姆的定义),发现这些定义有若干共同的特征。公共行政等同于下述机构 或执行下述职能:
  “(1)政府的行政机关(然而在一些重要方面与立法机关和司法机关 有关);(2)制定和实施公共政策;(3)处理关于人的行为以及人际 合作等范围广泛的问题;(4)在一些方面区别于私人行政管理的领域;(5)
生产商品和提供服务”②。 要给公共行政一个更为确切的定义似乎是不太可能的。其实,许多研究
公共行政问题的权威也不愿意给出任何定义。然而,大多数人会接受德怀
特·沃尔多的这样一个主要观点,即公共行政是一个理性行为——为实现既 定目标而正确计划的合理行为③。
不仅公共行政难以界定,而且有时对公共行政适用于哪些人也难以确
定。第一章的作者对组织理论家詹姆斯·汤普森的著作进行了考察。汤普森 将组织工作分成三个不同的层次,即制度的、管理的和技术的层次。第一章 的作者认为:
“政府机构的较低层次是技术的层次——在这个层次上,政府组织提供
直接的服务以满足当事人的需要,从而把政府的使命转变成为具体的内容。 政府组织的中间层次是管理的层次——在这个层次上,使命被分类处理后划 分为其各组成部分。”
大概用得上公共行政的正是这个中间层次,即管理层次。然而,在确定
技术层次和管理层次之间的界限时,还存在一些困难。市政公共工程的负责 人(其中许多人是工程师)显然是各个中间层次的管理者,然而,他们许多 人不愿丢掉自己的技术特长而把自己当作管理者或公共行政官员④。
下面两章的内容并不是要解决这些难题,而是要澄清公共行政的概念,
并对各种类型的将此概念付诸实践的地方政府组织作一总体的概述。 把下面具有导论性质的两章联在一起的是这样两个共同主题,即私人城
市和分化的问题。让政府行政官员感到头痛的也是这两个问题。在一个管理 分化的体制下,在一个重视私人领域而不重视公共领域的社会中,政府能够 有效地提供服务吗?
注释
  ①戴维·H.罗森布鲁姆:《公共行政:对政府部门中的管理、政治和法 律的认识》,纽约,兰登书屋,1989 年第 2 版,第 6 页。
  ②理查德·J.斯蒂尔曼:《公共行政:理论和实例》,波士顿,霍夫顿·米 夫林出版公司,1988 年第 4 版,第 3 页。
③德怀特·沃尔多:《什么是公共行政?》,出处同上书,第 5—15 页。

  ④克菜尔·L.费尔宾格:《做实际工作还是从事管理:地方政府管理中 的技术人员的权衡》(这是作者提交给美国政治学协会于 1989 年 8 月 31 日
至 9 月 3 日在亚特兰大举行的年会的一篇论文)。
第一章 地方公共行政的定义、理论及其由来


戴维·C·佩里 劳伦斯·F·凯勒
政治与行政的迈尔斯法则:“你采取什么立场,取决于你坐在哪儿”。
——鲁弗斯·迈尔斯 本章首先论述美国城市社会构成的实际发展过程——即探讨作为一种
“社会活动”的地方行政的“历史、地位以及公共机构的形象”。如果要对 广泛的城市政治经济进行理论上的概括,就必须从地方公共管理的人的作用 着手。我们将通过城市政治史的透视来考察公共行政的“过去”。城市建设 的活动反映公共行政的”地位”。公共机构形象则把公共行政同它在其中运 作的社会连在一起。就美国的城市而言,它是鼓励个人追求财富的资本主义 的政治经济机构。这种情况被人们恰当他说成是“公司城市”①。
  本章的其余部分将把本书中所讨论的地方公共管理的各个组成部分当作 是植根于广大城市社会中的实践来加以考察。我们将运用组织理论的观点来 概述公共机构或贬损者所说的“官僚机构”,并将其置于更大的系统之中。 本章的小结将本书的总的探讨作一简要的评论:从其政治经济关系及其组织 实践的角度为地方公共行政提供基础。
定义
  公共行政②是一种 20 世纪的现象,是世纪之交的城市改革和官僚国家不 断膨胀的产物。简言之,公共行政可定义为复杂的政府机构的业务工作。所 谓业务工作,是指公共机构的所有策划活动:从日常的行政事务处理到“政 策制定”的缜密谋划。地方公共行政就是每天向具有同样程度的种种需求的 不同的市民提供公共“服务”。
鲁弗斯·迈尔斯这位著名的官僚说,要界定公共行政的实际所为,在很
大程度上取决于你当时所做的事情。他简明地指出,“你采取什么立场,取 决于你坐在哪儿”。如果你奉国家之命去“掌管”一个向公民提供服务的机 构,你的公共行政活动就会不同于你作为人事部门主管的活动。而人事部门 的主管和政策“专家”在公共行政中的活动,也不同干警官或福利工作者“第 一线”的工作③。
国家理论:地方公共管理的历史、地位及形象 迈尔斯说得很清楚也很正确,公共行政的活动在很大程度上受运用它、
使它合法化并最终规定它的环境的影响。 总之,公共行政不是一种独立的和自我决定的职业。如同任何一种政府
行为一样,它也是“一种植根于社会之中并从整个社会获得自己必然性的社 会活动”④。所有社会的成员或者所有的民众,他们生命的大部分时间都要 用于同政府的一些服务部门直接打交道。公共行政官员的工作时间,则是在 直接或间接地要由他们同“大众”的关系来衡量的环境中度过的⑤。
  要探讨和了解公共行政,必须首先认识这样一点,即任何人的机构的行 为最终都是“由环境决定的”。从这个观点来看,公共行政是一种“受限于 社会组织并且由物质的和文化的社会关系所构成的国家干预行为”。克拉克
  
和迪尔的这一定义向我们表明,必须从社会科学家所说的“国家理论”出发 才能理解公共行政⑥。
公共行政的环境:重申我门的理论 出发点是公众、城市和公司
  公共行政的定义只有在它所服务的环境内才能确定。正如通过研究服务 的途径(例如政策,预算,人事的行政管理,以及执法),可以说明服务的 环境(公众即公共行政活动所服务的对象)一样,公共行政也必须由环境来 决定。这也就是说,必须在空间上和社会经济上弄清它所服务的公众是谁, 其活动又是如何进行的。从空间上来说,我们所有的人,每一个公民都处于 某一社区之中——处于一个我们每天都得到政府提供的从摇篮到坟墓的一系 列公共服务的地方环境之中。对行政官员和市民来说,没有什么地方比地方 一级的公共行政活动更具有“公众”性的环境了。再重申一下迈尔斯的法则: 我们都“采取”我们地方社区的立场并经历这里的活动——这是我们大家所 “坐”的地方。
  离开环境,即离开从人和空间角度所确定的“公共性”,就没有什么公 共行政。本书所讲的“公众”就是生活于地方社区的公民。所以,公民的需 求赋予公共行政的业务以活力,而公共行政业务是每个人为过自由和丰富生 活的人所需要的。
正像日常生活的需求赋予公共行政以活力一样,那些支撑从地方到联邦
的民族国家的基本信念也赋予公共行政以活力。公共行政就是国家的日常工 作:它要在国家的统治意识形态的范围内来塑造和展现自己。所以毫不奇怪,
在 20 世纪,公共行政成了政府,特别是地方政府和联邦政府业务的实际标
志。
以下几个重要的现象决定了公共行政业务的环境和地位:
  ·复杂的组织系统成为处理公共部门和私人部门的典型业务的管理方 式;
·公司及其相应的特征代表了现代资本主义的运作方式,与此类似的是,
官僚政治成了复杂的政府机构的运作方式;
  ·效率这一灵丹妙药成了自由主义的公众意识形态,改革者们试图建立 一种“有效”的公共行政,以取代 19 世纪城市管理的“腐败”和日益民主化 的移民机器⑦。
公共行政与私人城市
  “按照美国的传统,公民的首要目的是追求私人财富;城市的目标就是 成为会赚钱者的共同体”。
——小萨姆·巴斯·沃纳:《私人城市》 “与君主制一样,在共和制的条件下,信任政府官员的唯一根据是效
率”。
——伍德罗·威尔逊:《国会政府》 “哦,上帝,我就要到美国去了。”
——爱尔兰人的一句诅咒 利己主义的意识形态
  从一开始,美国“新大陆”的城市就集中体现了物欲的复活;同欧洲的 按财富划分阶级的制度不同,在美国的这些城市中,街道是用“黄金铺就” 的,简直就是一个充满了财富的乐园。按照城市历史学家小萨姆·巴斯·沃
  
纳的说法,美国的城市是私人城市。每一个“自由的”公民的首要任务就是 为自己积敛“黄金”,不断地增加个人的财产。个人的实利主义成了美国城 市中占主导地位的街头意识形态⑧。
  但是,不受约束的利己主义的推行也表现力一种损失。在某些方面,美 国人的生活是不完满的——正如爱尔兰人的一句诅咒,“哦,上帝,我就要 到美国去了”所暗示的。对许多移民来说,来到美国如同签订了一个浮士德 似的契约,为了得到“物欲的复活”和摆脱长期的社会贫困,不惜让魔鬼索 去家庭、国家乃至种族历史的灵性。在 18 世纪末和 19 世纪初急速发展的工 业城市中,杰佛逊的忧虑经常成为现实。在他看来,工业城市将最终腐化人 们的心灵和削弱共和国的精神。
“领袖”政治:19 世纪的地方管理⑨ 即使许多来到美国的新移民没有立即在经济上振兴,他们也发现了一种
自己在旧世界中不曾经历过的政治自由。在大多数城市中,每一位“自由” 的男性白人都能够直接投票选举。他的投票权成了他首先拥有的硬通货—— 他能够用它同有政治“领袖”的城市政治机构进行交易以换取服务⑩。
  政治领袖依赖刚刚获得选举权的如手艺人,非技术性工人以及新来的移 民等团体的选举支持。这些人的选票可以使他进入政府部门,得到政府所提 供的有利可图的赚钱机会。他通过受贿而成为政界的富人。他通过废除一些 政治和经济的特权,让企业界的一些人得到经济上的好处。市内有轨电车的 路线,公共设施,煤气输送设备以及电话局的特许经营权被高价出售。其他 “有利可图”的项目还有承包合同,街道的建设和维修,甚至包括办公用品 的供应。上述“有利可图”项目中的最后一项不仅可以从市政府得到钱,而 且从地方学校区也可以捞上一笔。此外,职业政治家还能够利用他的影响来 制约现存的财产状况:他可以通过贯彻消防和建筑条例,控制工商业的资产 以及整个的“经济环境”来实现这一目标。
政治领袖成了城市发展和市政部门的中心人物——地方政府管理的代理
人和 19 世纪“公共行政”的政治领导者(11)。同投票人的交易保证了他的这 一重要角色,他可以向他的选民提供相应的经济和社会的帮助。这些帮助包 括市政府部门的工作,短缺时期的食品供应,法律上的保护。政治领袖们在 向“贫穷开战”,他们凭借国家机器而成为地方行政管理的政治中心。
总之,以领袖为首的政治为私人城市提供了良好的服务一满足了市政的
一些服务要求,而且使农民和外国移民涌向“铺满黄金”的美国城市的浪潮 合理化了。
  基于领袖政治的政府持续存在的贪污腐化之风,违背了改革者们所珍视 的诚实有效的政府标准。然而,改革者们并不完全是从效率方面来攻击领袖 政治的政府的——“经济而有效地提供服务”并不是问题的要害;他们坚持 认为“私人城市”——物质积累的城市——才是问题的要害所在。腐化的政 府以一种不正当的方式确保了个人的实利主义。政治领袖虽然使城市得以运 转,但却接受了许多贿赂,同时维护着城市的私人性。与其说他是私人利益 的竞争者,不如说他是私人利益的维护者。他不断平息新移民和劳工的分裂 倾向。此外,政治领袖为了使城市能吸引外来投资,也建立了相当的市政服 务设施。
公共行政与效率政治
到 20 世纪初,领袖模式的地方政治和行政管理已经过时了(12)。领袖的

模式是高度“政治化的”和个人化的——它以个人为中心,同企业主一对一 地进行接触(13),并且实行以选区为基础的任意授职制。从组织结构上看, 这样一种模式同工业经济不断调整成为复杂的公司实体的趋势是不相容的。 工业生产过程本身正在经历一场“效率”革命,其生产活动更加依赖于管理 者和资本密集的体系。靠廉价的移民选票的支持,高度个人化的“交易”行 为以及贪污受贿,政治领袖发现自己已不能满足日益扩大的公司城市经济的 需要了。
  因此,随着公司成为“私人城市”中的主导力量,政治领袖在组织上变 得不能胜任了。早些时候,政治领袖的铺张浪费和腐败行为被企业组织看作 是地方管理的代价而被忽略。然而,新的经济秩序要求一种完全不同的地方 管理形式——一种崭新的政府结构。在这个时期出现了两种不同类型的政府 改革者:社会改革者关心的是城市底层社会的生活状况和平等问题,企业改 革者则关注私人城市的公司调整以及伴随而来的效率问题。最终对地方公共 行政产生持久影响的是后一类企业“结构”改革者(14)。
  结构的改革者着手从政府中消除“政治”,要求通过不受党派控制的自 由选举来建立一个 5—9 人的小型议会;市政官员应具备文职人员的资格;建 立一个在市行政官和委员会领导下的公司化的城市行政管理机构。在城市管 理方面消除政治化的地方行政的“腐败”现象,用一种崭新的企业化的“效 率”方式取而代之。这些结构改革者代表了公司管理人员这一新的中产阶级
——不是早期的工业化的旧式“经济卫士”,而是新型公司的职业管理人员
(他们既不是所有者也不是生产者)。在有效管理的旗帜之下,他们的所为 适应了新公司经济组织对于行政机构的要求(15)。
显然,公司经理不能废除特许权,或要求终止美国市政中的政治,然而,
他们很快就提出要把政治决策和行政决策区分开来(16)。 遵循这种观点,市政改革者试图按照企业的新型公司化的结构来重组地
方政府(17)。例如,在得克萨斯州的沃思堡(它是一个较早建立议会一市行
政官制的城市),《沃思堡明星电讯报》的主编阿蒙·卡特认为,市行政官 “对沃思堡市的事务”应采用
“现代成功的企业管理的方法和原则,即采用世界上每一个成功的大公
司所使用的方法”(18)。 像阿蒙·卡特这样的市政改革倡导者的思想传到了美国中西部大多数开
始兴起的城市。在这一地区,议会一市行政官制的改革方案成了最为流行的
行政管理模式。在美国城市中更为盛行的是开展从公司那里学来的人事改 革,它引进了文官法的内容以及应是“行政的”而不是“政治的”政府任务 的必要条件(19)。
  今天,凡是人口超过 25,000 的大多数城市都建立了议会一市行政官制 度。除了某些例外,大多数这样的市政管理机构都包括(20):
  ·一个由 5 人到 9 人组成的市小型议会,其成员通常是经过不受党派控 制的自由选举产生的;
·议会负责所有的官方决策,包括通过法令和批准预算;
  ·由议会按自己的意愿任命一位训练有素的管理者,作为市政当局的首 席行政长官;
·一旦行政预算被议会通过,就由市行政官来筹划和实施;
·市长实质上是一个挂名首脑,其作用表现在政府的礼仪方面。

  大多数其他市政机构都对选举方式进行了改革,制定了文职人员的必备 条件。政府核心部门的所有职位都有技术专长方面的规定,申请进入政府部 门的人一般要求具备相应的专业证书。然而,在许多城市,这些要求往往没 有得到严格地执行。即使不采用任意授职权,受雇者的政治态度也仍然影响 着政府的录用。在流行的议会一市行政官制度中,议会具有决策的职能。市 行政官要根据议会的意愿办事,实际上是议会的“帮手”(21),他对公民没 有直接的责任。戴维·摩尔根就像一位现代的阿蒙·卡特,这位城市管理研 究者提出:
  “议会一市行政官制的主要特征是像管理企业那样去管理市政机构,最 大限度地发挥政府雇员的效率和技术专长。事实上,许多地方的政府行政官 都得到了企业集团的支持,这些企业也许会凭借自身的能力来帮助政府节省 纳税人的钱”(22)。
  在 20 世纪的下半叶,“领袖城市”已经变成了“公司城市”。政府管理 及公共行政的正式程度取代了高度个人化的地方政府机构的不规范的管理。
20 世纪初的企业改革者按照新的公司组织对地方管理的重建所取得的胜 利,为 20 世纪地方公共行政的发展创造了环境。
  地方政府及其所需的大量专业行政官员、职业文职人员和“公共行政专 家”并不是偶然发展起来的;它也不是某种看不见的历史之手创造的。确切 地说,地方公共行政是不断调整城市政治基础结构的产物;这种调整是为了 服务于不断变化的城市经济,也就是说即使不是为了最大限度地提高也是为 了维护私人城市中的经济势力的作用(23)。
理解私人城市中的公共行政
公共机构:从环境到组织 不管人们对私人城市和后来的公司城市的政治组织有何偏见,在 20 世纪
的多半时间内,人们把公共行政看作是公共管理的一种形式上“中立”的实
践。研究公共行政的学者中几乎没有什么人关注过地方政府管理的社会经济 环境;他们假定,城市环境对地方管理没有什么影响。只是后来的公共行政 学者(研究者)和公共行政官员(实践者)才开始认为公共机构,即实施公 共行政的地方是受城市环境影响的——甚至可以视为城市环境的产物。事实 上,把这种“中立性”归于公共行政的做法,在某种程度上是利己主义的改 革思想的副产品,利己主义的改革思想确信公司的经济首要性和科学的可靠 性。正如我们在本章开头所指出的,公共行政是在私人城市的环境中诞生的, 现在又融入公司城市之中。
  我们现在的论述要从公共行政的城市环境转向公共行政的组织行为。我 们要采用组织理论来认识公共行政的实践。组织理论主要研究组织为什么要 按它们所采用的方式进行运作(24)。组织内和组织外的组织者的作用和责任 都要加以阐明。由于人们不能真实地看待公共组织,因此产生了关于公共机 构,尤其是地方公共机构的持久神话(25)。然而,这些神话对公共机构的作 用既有夸大又有低估。除非我们能够正视这些神话,不然它们将继续妨碍人 们对公共行政的认识,继续忽视私人城市即公司城市中的公共行政的许多职 能所面对的政治经济现实。
消除神话:公共机构不是神话所说的那样
  神话 1:一切组织都是官僚体制的。在美国的政治中,官僚体制具有普 遍性是最为突出的一种神话。许多不同派别的政治家发现,反对“官僚体制”
  
在政治上是有利可图的(26)。人们把官僚体制描绘成强大的和有力的,但又 为官僚作风所束缚。具有讽刺意味的是,反官僚主义者往往既认为官僚体制 是强有力的,比如电影中关于中央情报局的作用的描述,同时又认为官僚体 制是无能的,其他组织很容易做到的事情,它都做不到。这个矛盾的产生一 方面是由于误解了官僚体制这个概念,另一方面是由于美国人还不能接受“行 政城市”,也就是还不习惯于城市的公司背景。

表 1.1 官僚体制的特征
1.公务与个人无关,而是从属于组织的权威;
2.官职实行明确的等级制:
3.每个职位有着明确的权限范围;
4.官员同政府资产的所有者是分离的;
5.官员要服从严格的组织纪律,要服从公职行为规范方面的管理。


资料来源:摘自罗伯特·丹哈特的《组织理论中的重大问题》。该文载
于由杰克·拉宾,W.巴特里·希尔德雷斯和盖尔德·J.米勒主编的《公共行 政手册》,纽约,马塞尔·德克尔出版公司 1989 年版,第 110 页。经马塞尔·德 克尔公司的允许使用了这一资料。
马克斯·韦伯是最先在现代意义上使用官僚体制这一概念的研究者,他
在研究不同文化中的“行政国家”时提出了一种组织的“理想形式”。理想 形式还不是一个规范的合乎需要的目标,而是他用来评价每种文化的不同组 织体制的尺度。他在评价不同组织体制时发现,官僚体制是“最合理的组织 形式”,它在管理技术上比传统的体制或者领袖魅力型的组织更加有效。在
表 1.1.中,我们概括了韦伯用来评价合理性组织的几个标准。
  韦伯发现,在各种文化中,大多数的组织体制都不符合他所提出的理想 形式。只是到了 20 世纪初,西欧和美国的公共及私人的组织体制才逐渐接近 基于法理统治的理想形式。然而,即使是这些组织也还没有达到官僚体制所 要求的条件。有些组织还不是靠法理权威进行治理而是根据传统来治理的, 如教会和慈善机构。有些组织则是靠科学原则进行治理的,如大学或医院。 总之,并不是所有的组织都达到了官僚体制的合理性要求的。即使是那 些官僚化的组织,在其结构和方法上也同官僚体制有相当的差距。只要对城 市的公共机构进行认真的考察,就会发现这种差距。然而,要进行这种考察
还有待于所有神话的消除。
  神话 2:一切组织都是相同的。这个神话实际上是第一个神话的必然结 果,也就是说,如果一切组织都是官僚体制的,那么各级组织就不存在差别 了。如果这一说法是正确的,一个人从一级组织转到另一级组织就只是意味 着其职责的改变,而不是工作内容的改变了。这表明晋升到上一级组织,只 是要做更多的同样工作,仅此而已。也就是说,除了上级组织的成员的职责 更为广泛和具有相应的权力之外,上级组织和下级组织是完全一样的。
  在 20 世纪的大多数时间内,人事制度就滋生了这种简单的观点。工资同 职务相联系,而不管这个职务所在的组织级别,即不是在较高一级的组织就 付给较高的工资。较高的职务才有较高的报酬,因为职责扩大了,但不是因 为高职务与低职务有什么质的不同。在政府部门,文官制就是这样设计出来 的。一个人的晋升,要根据对他担负更大责任应具备的知识的测试来决定。
  
增加工资的主要依据是在等级制中的提升,而不是工作资历或业务熟练程 度。
  同这个神话相反,各级政府组织并不是相同的。詹姆士·汤普森在 1967 年提出的组织理论中对此有一个很好的论述,他划分了三个不同职能的等 级:制度的,管理的和技术的(27)。每一级组织的活动在内容上是明显不同 的;也就是说,等级制中的最高一级里的人员,其职能完全不同于技术这个 最低一级组织里的人员的职能。制度一级的组织成员负责确定公共机构的任 务,将不断变化的城市环境的要求变成组织过程的具体步骤。最低的技术一 级的公共组织,是直接为当事人的需要服务的,它将公共机构的任务变成具 体的成果。组织的中间一级是管理的领域,在这里,公共机构的任务被划归 到各个不同的组织部门。这一级的管理者一方面要对制度一级确定的任务作 出反应,另一方面又要制定技术的效率规则和提出协调一致的公务要求。
  一方面是神话的流行,另一方面是各级组织活动之间所存在的职能差别 这一现实,说明了彼得原则的正确性(28),该原则精辟地指出人们往往都会 升到他们所“力不胜任”的组织级别中去。彼得指出,甚至在今天,组织中 的大多数成员都乐意无视“组织的现实”,不断寻求更高的职位。寻求组织 上的晋升包含了这样一个假定,即所有各级组织是没有差别的。具有讽刺意 味的是,组织上的晋升往往也是按神话运作的,使那些有权的人依据完全不 同的下一级部门的人的成就进行提拔。这样,基本上出于错误的理由而把人 们安排到新的权力岗位上去。正如彼得所说,结果是得到晋升的人不能实现 新职位的职责——他们已经达到他们力不胜任的级别。
神话 3:一切组织都有着相同的环境。组织实践中的第三个神话假定,
所有的组织都有一个同样的环境。所有的政府组织毕竟都处于一个联邦体系 之中,在国家一级,政府组织要向总统和国会负责;在州一级,政府组织要 向州长和州立法机关负责等等;同样,在一个城市范围内,只有一个议会, 一个市行政官或者市长以及诸如此类的规定。
从抽象的组织理论上看,这个神话是符合实际的,即每个公共机构都是
一个特定的政治制度的组成部分。然而,总的制度与公共机构的日常活动并 没有什么实质性的关系。事实上,一个地方组织要有效地发挥其作用,通常 同它能否无视州政府的一般的灵丹妙药而采取实际的行动有着直接的关系 (29)。有效率的公共机构是能够对具体城市环境中的个人、团体和组织这样 一些具体参与者作出反应的政府部门。从理论角度说,每个公共组织都有自 己特定的“工作环境”(30)。所以,只有弄清了公共管理的外部环境和内部 业务之后,才能认识和理解公共管理。过去,公共行政学只研究公共营理的 内部业务而忽略了私人城市的社会、经济和政治环境的重要性。
神话消除之后的公共机构 公共机构和公共活动。正如上面所说,公共机构有三个不同的层次:制
度的,管理的和技术的。在每一级,组织都要对其他各级组织以及城市环境 作出不同的反映。图 1.1.就是我们对公共机构的职能构成及其环境所作的解 释。{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900030_0016_1.bmp}
  最高一级的公共组织是制度一级的。公共组织的任务和基本政策就是在 这个层次上决定的。无论是通过政治的任命还是通过公务员考试而得以上任 的行政官员,都会发现自己处于机构内外的各种力量的包围之中,这些力量 通常是反对机构的基本宗旨的。
  
  戴维·特鲁曼从多元角度研究政治活动的名著《政府的作用》(31),从 公共组织高级官员的角度,即从制度一级官员的角度揭示了这一级机构的表 现。在题为“行政官员的严峻考验”一章中,他描绘了围绕着政策制定和实 施而开展的令人头晕目眩的政治活动。例如,某些利益集团想方设法接近高 级官员,他们每天的日程表上留有“地质似”的权力网和围绕公共政策及公 共行政进行游说的证据(32)。
  在地方上,诸如关闭游泳池这样的事件(更不用说关闭公园了)都能够 引起一场政治争论,其激烈程度如同要决定关闭一个军事基地一样。社区团 体动员起来,呼请地方新闻媒介反映儿童因为“他们的”游泳池被关闭而受 到的伤害。围绕关闭游泳池事件的争论就这样闹起来了,而不顾政府的预算 赤字也不顾大城市人口的急剧下降。社区成员同当选官员是联在一起的,例 如议会的成员就来自那个选区。对于行政官员来说,地方因素可以增加他的 政治筹码。
  尽管不是与组织环境中的地方成员进行竞争,但公共行政官员要同来自 其他政府单位的办事人员就一系列的项目进行协商。大多数的公共项目都会 产生相当的“溢出效应”——即产生会影响许多其他人员的后果。所以,公 共行政官员必须同那些受溢出效应影响的主要政治人物打交道。这些政治人 物可能当选,而行政官员也可能来自其他地方政府单位,来自其他级别的政 府或来自与公共政策有利害关系的利益集团(33)。(在第七章,保罗·多梅 尔对大都市地区的各政府间的这些相互影响的某些方面进行了分析和归 类。)
最后,在大多数情况下,公共行政官员还要考虑到雇员的感情和愿望。
同我们前面谈到的官僚体制的神话相反,大多数的公共机构并没有一个坚如 磐石的权力系统,除非是写在纸上的那些东西。它们都有成文的和不成文的 权力分散制度(34)。我们可以从警察局和消防部门那里看到,权力分散是以 政府工作人员的素质修养为基础的。这些素质修养将审慎地促进因把权力交 给第一线的人而变得更为有力的和严密的工作群体。例如,一个巡逻的警官 可以通过逮捕或放走来决定一个人是否该受到刑事司法的审判(35)。除了权 力分散之外,工作人员还可以通过组织工会来增加他们对机构的影响。无论 如何,公共行政官员都要花费相当的时间来即使不能平息也要缓和公共机构 内外各种人员的不满。
政府的日常工作是在最基层的机构中实施的。这些日常工作往往有一套
技术规范,要按一定的工作程序来进行。通常,在工会契约和政策指南(36) 中对这套工作程序都有非常详细的说明。这套工作程序也是指导新雇员的东 西。一旦这套程序成为一种常规,就可以提高工作效率。
  制度一级的组织和技术一级的组织是完全不同的。制度一级的组织,其 活动是非常规的;行政官员中的许多日常安排,往往受到他们无法左右的事 情的影响。相反,技术一级的组织,其活动有着严密周详的计划。大多数日 常工作是例行公事,即遵循一个长期保留下来的,往往是既定的工作程序。 这种差别说明对公共组织的研究应有所不同,正是这个问题曾让汤普森感到 困惑。
  有些研究者,尤其是一些政治学家集中研究了制度一级的组织,并发现 公共机构是高度政治化的(37)。从这个角度看,机构工作人员无疑是政治活 动家。而对另一些研究技术一级组织的工作环境的人来说,政府组织显然是
  
官僚化的。工作人员完全按常规办事,即便这样做不能满足当事人的或工作 人员自己的感情以及人道主义的需要(38)。高度政治化和官僚化的力量共处 在组织机构中,是一个人依据以前在下一级机构中的表现而晋升到上一级机 构会碰到许多困难的原因。一个在稳定的技术机构中表现突出的人升到更开 放和更灵活的制度机构中去,往往会导致组织和个人的失败(参见上面对彼 得原则的论述)。
  管理领域是组织的中间层次。毫不奇怪,管理工作是一种难以掌握的技 术;管理人员必须在两种人的需求之间进行周旋:一是同高度政治化的和开 放的环境打交道的人(即制度一级的工作人员);二是从事稳定的技术工作 的人。公共行政作为一个专门领域,主要在管理这一级。源于 18 和 19 世纪 欧洲启蒙运动的哲学认识论中就存在着管理的基本原则,那就是把有效的管 理看作是“非政治的”(39)。这种观点忽略了制度一级的政治性和技术一级 的情感需求。组织的所有方面都被归到管理上,或者说人们只看到管理而忽 视了组织的其他方面。
  组织理论现在让人们注意到的一些事实,都是被传统的公共行政观念的 狭隘眼光所忽略的。首先,两种观点都有正确的方面。制度一级的组织确实 是高度政治化的,技术一级的组织也确实是高度官僚化的。管理很重要,而 且在许多方面,按一些特征来说它又具有中立性。然而,早先的这两种观点 没有注意到在制度组织和技术组织中所存在的规范因素。公共机构的制度一 级的领导并不负责最大限度的扩大资源;但他们有责任去促进和保护重要的 社会准则。正如菲利普·塞尔兹里克早在 40 年前所认识的那样,制度不只是 起工具作用的组织(在直接的效用很低时,这种组织会被人们抛弃);制度 还要体现社会准则,从这个角度看,制度有责任去保护大多数人的社会准则 (40)。
在私人城市中,公共组织通常促进和保护与公司企业有关的重要准则。
在很大程度上,公共行政的兴起就是对早期工业的基本需求的回应。好的政 府无疑是工业化的私人城市的有效管理手段。早期的市行政官大多数都是工 程技术人员,他们亲自监督诸如红绿灯等公共设施的安装。一般情况下,相 当的公共资源以减税和其他刺激私营企业的方式来推动商业活动的发展。
在对私人城市中的公共机构及其作用的认识上,组织理论使人们看到了
现代公共机构的复杂性。要想认识私人城市中的公共机构的职能,就必须了 解组织的环境。
公共机构及其环境。除了使人们注意组织的不同职能的层次外,组织理
论还指出了环境对公共机构的影响。只关心合理管理的传统的公共行政学者 忽略了环境的因素,而政治学家又将环境仅仅归结力政治的因素;其实,组 织的环境是公共机构的重要特征,环境当然不是起决定性作用的,但一个公 共机构的环境能够极大地制约公共机构的选择自由。
  如我们在上面论及神话时所指出的,每个公共组织部有一批独特的个 人、团体和机构,他们能够影响技术一级组织的工作。一个独特的组织环境 在很大程度上体现了一个独特的社会的性质。大多数人都从事技术性的工 作,大多数的利益团体关心的是他们自身的利益。公共机构和监督部门,如 行政管理机构和立法委员会的建立,都是为了治理一些特定的区域。因此, 组织环境往往涉及总的私人城市环境所围绕的一些特定的利害关系和专门技 能。
  
  威廉·迪尔把总的环境所属的组织环境称为“工作环境”(41)。在工作 环境中,包括各种各样的个人,团体和机构;其中有些负责公共机构的物质 供应。例如,为学校区提供纸张就要花费一大笔钱(42)。工作环境中其他人 员则是可以发号施令的。这样,一个公共机构就包括工作环境中的州立法委 员会成员以及地方议会成员。接受公共机构服务的人也是工作环境的组成部 分。如果他们在政治上很有力,就能够对政府的决策有相当大的影响。所以, 家长组织可以对学校政策的制定和实施施加很大的影响。
  在许多情况下,买主比普通百姓的影响大得多。一个地区的发展通常取 决于一个有实力的买主;同任何普通百姓比较,开发者和不动产行业更能左 右政府的住房政策。在美国,公益住房的许多间题都是因地方政府执行国家 政策不力造成的,地方政府的工作环境受到有政治实力的买主和政治上软弱 的普通百姓的制约。至于公共机构工作环境的其他方面就是各部门的竞争者 了(43)。激烈的竞争往往是围绕预算分配而不是因提供同样或替代的产品和 服务展开的。例如,一些部门可以使某个议会委员会或小组委员会批准自己 的预算。他们就成了资金分配的竞争者——即他们要从委员会那里争取到资 金。
  公共组织环境的一个明显特征就是存在着其他相关的人和机构。这些个 人、团体和机构能够随意地成为工作环境的组成部分。例如,重要的地方上 的政治家就可以影响公共机构的政策。因为他或她的政治势力能够影响政府 组织的活动,所以他或她很快就成为工作环境的组成部分。报纸、审计人员 和电视也是强有力的相关因素,他们能够让政府感到一种压力。
总之,人们最好把公共机构理解成是一个植根于特定工作环境中的具有
三个不同职能层次的公共组织,个人、团体和机构是构成工作环境的相关因 素。他们可以按自己的意愿成为公共机构的工作环境的组成部分。在很大程 度上,法律、管理和政治的相互作用是通过组织的力量来实现的。运用组织 系统来考察权力可以证明这种方法具体的效用,权力是最受人们误解的一种 统治——即对公共政策进行指导和对长久的公共目标进行管理。这一考察揭 示了公司城市(它强调私人追求财富)渗透到地方公共行政的每一个机构中 去的能力。
公共机构及公共权力。在大多数社会科学文献中和在大众传播媒介中,
权力被描绘成一个人的能够左右其他人的行动(特别是他人不愿采取的行 动)的能力。最明显的是,一个人将她或他的意志强加给别人。罗伯特·摩 西这位在纽约市工作了几十年的文职官员,曾被人们称为“权力的经纪人”, 他能够让别人的日程服务于自己的目标(44)。报纸上充满了各种王权幕后“权 力”斗争的故事。可惜,权力通常不是集中在一个人身上,所以我们很难看 清权力的面目。
  组织理论揭示了那种左右着城市公共行政的显而不露的权力。在组织化 的私人城市中,权力是依存的对应面;即是说,一个人拥有权力,他或她就 能够造成一种依附他人或从属他人的现象。例如,在没有选择余地的情况下, 供应商往往对机构有相当大的支配权。唯一的供应商——即唯一可以找到的 供应商,就能够提出回报的要求。比如,市议会的大多数成员要求雇用某个 公司来经营政府发行的所有债券,则该公司就拥有了影响。遗憾的是,对这 个公司来说,市议会的一班人对此事也有相当的权力,因为债券契约还要依 赖于这班人的举动。由政治依存所产生的行政依存,为腐败准备了条件(45)。
  
  这些错综复杂的依存关系是地方管理中的权力的真正来源。复杂性和相 对的隐蔽性使人们看不到权力的腐败方面,因此无法通过选举方式来加以纠 正。事实上,在许多大城市,选举过程所需的大量资金促成了私人利益集团 和当选官员之间的相互依赖性。例如,一家大公司如果得不到减税或者其他 补贴,它就会威胁政府要撤走自己的总部(46)。此外,公司的管理人员和其 他负责人也可以为市长和其他官员筹集一笔选举基金。显然,这些关系限制 住了当选官员的所作所为(47)。
  这些依存关系的处理是一种典型的“幕后”斗争。公众只是偶尔知道一 些斗争内幕,而且这些隐约泄露的内幕并不反映整个利益的斗争。令人痛心 的是,媒体往往也成了这种依存关系网中的成员,故意隐瞒这种斗争的性质。 在大多数情况下,这种依存关系维护并增强了私人城市中公司的作用(48)。
小结:公共行政和私人城市的回顾 我们从私人城市的发展和城市公共组织的活动这样两个相关方面,考察
了地方的公共管理。本章第一部分追溯了美国城市政治的形成,提出了公共 行政是私人城市或公司城市的结构产物。公共行政的建立,是为了通过职业 化的机构来管理美国的地方城市。这种职业化的机构中的文职人员所做的是 一种“中立的”和不受政治干扰的行政管理工作。这些都是通过摹仿公司的 高效率而得以建立的。
最初,这种讲究效率的政治经济制度及其“中立性”的要求,导致了一
种靠职业神话决定的组织实践。这些神话认为,公共组织是一种合理的官僚 体制,它可以下受周围政治力量的影响。而且还认为,各级公共机构都属于 管理性的,因而公共行政人员政治上的精明不仅是讨厌的,而且也是不必要 的。
当这些“神话”被揭穿之后,组织理论较真实地描绘了地方公共行政的
实践。公共行政确实是由其利己主义的现实环境派生出来的。每个公共机构 显然要为机构内外的人员提供服务,这些人包括政治领袖、当事人和顾客。 简言之,地方公共管理植根于资本主义城市政治经济制度的发展,并在日常 管理工作环境中来确定自己的方针。
本书的其余各章将对公共行政的现行实践进行详细的论述。第二章考察
了公共机构的组织结构和它所处的一般政治范围。本书的第二编考察了作为 城市公共行政核心的基本的行政和管理方式:行政法,人力资源管理,预算 安排和政府财政,决策和调解冲突,政府问的关系,以及伦理问题。公共机 构及其行政单位和立法单位的内部及相互之间都存在这些管理方式。机构的 组成和各种依存关系则反映了这些管理方式是如何实施的。
  本书第三编的几章集中探讨了地方政府通常所提供的各种服务。具体他 说,就是考察了住房管理,经济发展,社区建设,公共安全,文化娱乐业, 交通运输,基础设施以及废物处理等。地方政府是提供直接公共服务的一级 机构。所以,对公共机构中法律、政治和管理的相互作用的最好说明,是弄 清和确定这种相互作用对公共服务的影响。
  最后,人们将而且也应该基于地方政府不断提供增进民众生活质量的服 务来对它加以评价。政治的目的是促进社会发展,通过那些符合社会长远利 益的审慎而合法的“分配准则”使居民及其后代富裕起来(49)。正像斯蒂芬·埃 尔金所哀叹的,除非我们能够提高能力来管理地方的“商业共和国”,否则, 公共行政将继续是公司城市的女仆,促成一种完全偏向特殊利益发展的政
  
治。实质上,分配准则不会被看作是合法的,而且行政城市也不可能成为增 加政治社会中民众生活的工具。
注释
  ①萨姆·巴斯·沃勒在他对费城的最有价值的研究中就这种情况作出了 非常清楚的论述,见《私人城市:费城的三个发展时期》,费城,宾夕法尼 亚大学出版社 1987 年版,斯蒂夫·埃尔金雄辩地向人们说明了“商业共和国” 的危险在于,它是为发展的政治而不是为广泛的公众利益服务的,见《美国 共和国中的城市和政权》,芝加哥,芝加哥大学出版社,1987 年版。就公共 行政而言,它要求创造一个实践的政治基础,这个基础可以使公共行政官员 发挥作用,使政策的制定者和实施者合法化。参见加里·L.沃姆斯菜等人的
《重建公共行政》,纽伯里·帕克,塞奇出版公司,1989 年版。
  ②公共行政这个用语有两种完全不同的含义。第一种含义通常称为“公 共行政管理”(publicadministration),是指遍及所有政府机构中的公共 服务的管理。第二种含义通常称为“公共行政”(PublicAdministration), 是指即便不是一种职业也是一种自觉的实践的行政管理。在美国,第二种含 义的公共行政出现在改革时期,大概在 1880 年至 1920 年这段时期。现代公 共行政的概念就源于改革年代形成的公共行政。本书论述的正是现代城市公 共行政的来龙去脉。在许多城市中,公共行政管理还没有被职业化,只有一 些选择出来的公共机构由职业化的行政官员来管理一段时期。所以在大多数 情况下,人们往往使用“公共行政管理”(publicadminiStration)一词。
③迈克尔·利普斯基:《街头的官僚机构:公共服务中个人的困境》,
纽约,拉塞尔·塞奇出版公司 1980 年版。
  ④戈登·L·克拉克和迈克尔·迪尔:《国家机器:合法性的结构和立场》, 波士顿,阿林和埃文出版公司,1984 年版,第 2 页。
⑤参见德怀特·沃尔多:《公共行政的事业:一个总的观点》,诺瓦托,
查德勒和夏普出版公司 1980 年版。该书论述了公共行政的来龙去脉。关于职 业化及其重新定义的问题,参见劳伦斯·F,凯勒,理查德·格林和加里·L. 沃姆斯勒:《建立公共行政职业的关键时刻》(这是作者提交给美国公共行 政协会于 1989 年 4 月在波特兰举行的年会的一篇论文)。
⑥不幸的是,公共行政是作为脱离国家理论的一种实践而兴起的,公共
行政的创立者们只相信科学,而不相信政治哲学。结果提出了公共行政的政 治作用的问题,批评家们要求公共行政官员应成为技术专家完成当选官员交 付的任务,最有效地实施公共政策。现代的公共行政研究之所以提出公共行 政的政治作用的问题,是因为大多数研究发现,要严格地限制行政官员的政 治作用是不可能的,也是不符合需要的。对公共行政的兴起有刨见性的研究, 参见萨姆·哈伯尔:《效率和社会进步:进步时代的科学管理》,芝加哥, 芝加哥大学出版社,1964 年版;最近的研究成果,参见理查德·斯蒂尔曼:
《公共行政理论导论》,纽约,圣马丁出版公司,1990 年版。
  ⑦参见哈伯尔:《效率和社会进步》,詹姆斯·里克雷:《政府的艺术: 费城的改革和政治组织》,纽约,国家基金会,1959 年版;马丁·J.斯切尔:
《效率的政治:1800—1920 年美国的市政管理和改革》,加利福尼亚大学伯 克利分校出版社 1977 年版;乔恩·C.蒂福德:《没有预示的胜利:1870—1900 美国的市政当局》,巴尔蒂摩,约翰·霍普金斯大学出版社,1984 年版;罗 伯特·H.威伯:《商人和改革:进步运动研究》,坎布里奇,哈佛大学出版
美国地方政府的管理实践中的公共行政的下一页
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