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美国政治基础



译者的话


  美国自 1789 年成立联邦政府以来虽然只有 200 多年的历史,但已发展成 为举世瞩目的超级大国。与此同时,在继承西欧民主思想的基础上,结合现 代资本主义发展的需要,形成了具有美国特色的政治制度。
  《美国政治基础》(THE BASICX OF AMERICANPOLITICS)是了解当代美 国政治的基本读物。其主要内容包括对美国宪法、总统及其行政机构、国会、 最高法院和联邦法院系统、公民权利与自由、选民与政党、利益集团与新闻 媒介、多元论与精英论等专题的剖析与评述。
  本书最大特点是,对于这样一个十分严肃而又包容复杂的课题,摆脱了 学院式的枯燥说理和繁琐哲学,以简要的叙述,生动的案例和幽默的笔调来 加以阐明。本书就庞大复杂的美国政治权力结构,深刻地分析了它产生与发 展的时代背景,运作机制,相互制约关系,实际影响和发展趋势,使读者耳 目一新,印象深刻,从而能花较少的时间获得较多的知识。这是作者加里·沃 塞曼(GaryWasserman)撰写本书的苦心所在,也是它得到读者青睐,不断再 版的主要原因。
  值得一提的是,作者并不回避美国政治制度存在的许多矛盾和问题,特 别是指出了大多数美国人并没有直接参与政治。因此,作者在本书结束时不 无感慨地说:“权力属于人民”不应该只是一句口号,应能成为现实。
本书根据原著第 5 版译出,取材到里根政府末期为止。全书自始至终把
政治比喻为竞赛或游戏(Game),这在西方学术界是屡见不鲜的,并不影响 学术上的严肃性,希望我国读者对此不会产生误解。附录《美国独立宣言》 和《美国宪法》是参照其他中译版本重新翻译的。本书的翻译出版是中国社 会科学出版社国际室刘颖同志多方联系和负责编辑的结果,在此谨表感谢。 由于译者水平有限,如有不妥之处,诚请读者批评指正。
1993. 6.

《美国研究丛书》

出版说明


  美国建国虽仅 200 多年,却在人类发展史上竞争最激烈的这个阶段崛起 成为当代最发达的名列世界前茅的超级大国。这是依靠什么样的力量取得 的?可以说是众说纷纭——是仅仅基于美国有较优越的自然地理条件,还是 在于它抓住了有利时机,在脱离英国殖民统治而独立之后,又在政治、经济 等领域进行了一系列适应客观规律的重大变革?是唾手可得,还是披荆斩 棘、勇于开创和不断攀登新高峰才得到的?今日的美国又面临着许许多多矛 盾和困难,那么,它将如何对待,今后的兴衰前景如何,出路何在?它的发 展历程中有哪些经验与教训,其他国家是否可以或如何从中加以借鉴??? 这些问题是当代许多国家人士所十分关注的。美国学术界的特点之一是着重 自我反省,因此历史虽短,对自己国家的研究却很发达。不少学者专家对美 国本身进行了多层次、多视角的研究,形成了丰富多采、形形色色的美国学。 为了增进我国读者对美国的了解与研究,尤其是了解美国人自己怎样看 美国,以便有所借鉴,我们决定选择一些研究美国各领域的重要著作,编辑
出版一套《美国研究丛书》,以满足学术界和广大读者的需要。
  在编辑出版这套丛书的过程中,我们得到了中美双方学术界和有关机构 的大力支持与协助,我们谨表谢意,并欢迎大家继续给予关心、支持和帮助, 以便共同努力把这套丛书编辑出版得更好。
丛书编委会

美国政治基础

第一章 什么是政治


第一堂政治课


  今年有一些不同寻常的人来这里讲课。上第一堂美国政治课时,教授进 了教室,要我们按姓名的字母顺序就坐。这可真是咄咄怪事。班上那些听话 的新生自然马上照此办理。而我因为刚挨着一位妩媚动人的姑娘坐下来,对 调整座位十分恼火,就冲着教授说,下一堂课是不是还要我们带着米老鼠的 小耳朵来听他讲废话?这话可能说得太过分了,他问我是否认为课堂里也有 政治。
我回答,“没想到,我们虽说是在学习政治,其实很少有人热衷于政治。” “这就错了,”教授回答说。他还问我,不上他的课对我来讲是否无关
紧要。
我说,“不,很有关系,因为读七年大学的代价是不小的。” “请你还是离开这儿吧!”他说。 知道再讲也没用,我动身要走。这时,教授制止了我,问我为什么要走。
我提醒这位先生,可能忘了是他要我离开此地的。但他坚持不让我走,还问 我为什么要照他说的去做。这时我开始感到误解了他的话,只好反唇相讥, 说他是教师,是课堂上的头号人物;而我不过是个地位低微的学生而已。
“换句话说,”教授接着说,“作为班上的教师,我的权力或权威已经
影响你去做你不愿意做的事。事实上,让全班学生按字母顺序就坐一事就已 影响了每个人的行为。这就是政治。现在你可以坐下来,我让你经历了这一 切,十分抱歉。”
“没关系,”我慷慨地回答,“很高兴能协助你给同学们讲课。”
  这段对话揭示了教师对学生施加影响的过程。这种关系不仅仅是教育关 系,而且也是政治关系。因为按照政治学家哈罗德·拉斯韦尔的定义,政治 就是什么人、什么时候、怎样获得什么的过程。这位教师(什么人)运用他 的权威,说服并威胁学生(怎样)让他马上(什么时候)离开教室(获得什 么)。这确实是政治。
我们对政治的定义着眼于在许多人之间涉及影响的活动。人们怎样使他
人按自己的愿望行事?我们的社会或任何社会(例如那个班)怎样分配诸如 财富、声望和安全等有价值东西?什么人怎样获得这些政治科学家称之为价 值的有价值的东西?前面的一段对话对这些问题的答案做了提示。答案在于 权力和权威这两个概念。

政治和权力


  请注意,对话中教师影响学生去做他不愿意做的事(离开教室),教师 显示出他或她有支配学生的权力。权力就是影响他人行为的能力。权力能让 人去做本来不想做的事。它可能使用强迫(通常称力强制)、说服或奖励等 手段,但它的本质是以某种方式改变他人行为的能力。支配他人的权力越大, 使他人改变越大、越容易。拥有更大的权力也意味着能影响更多的人,使他 们改变。
  权力总要涉及人与群体之间的关系。当说到某人拥有很多权力时,就得 问问:这权力能影响谁去做什么事?其间的权力关系是什么样的?拿“美国 是当今世界上最有权力的国家”这句话来说,如果是指美国拥有巨大的财富、 庞大的军队和受过教育的人民,因而能随心所欲地影响其他国家,那就错了。 这些资源(财富、军队和人口)只能为权力提供一种能力,而这种能力是否 能转化为有效的影响,依赖于使用这种能力时的权力关系。美国的财富、人 口和军队确实比北越多,然而在越南战争中企图用美国军队来打败越南人, 改变这个亚洲小国的行为,美国的权力是十分有限的。
  人们一般不是为权力本身才去谋求权力的。他们要权是为了权能给他们 带来的其他价值——名誉、财富,甚至情感。权力就像金钱一样,是达到其 他目的的手段。大多数人要钱是为了钱能购买的东西,如财产、声望或安全。 正如有些人比别人更孜孜不倦地要钱一样,有些人比别人更想要权。当然, 权力就像金钱一样,并不是谁想要就能得到的。
精英
那些确实掌握权力的人通常被称为精英。精英就是获得社会上大部价值
(诸如财富和尊敬)的那些人。由此可以对“什么人、什么时候、怎样获得 什么”这个问题中的“什么人”作出回答,即精英就是获得最多的人。
对价值的看法不同,就有不同的精英。在一个小城市里,最大的企业主
可能拥有当地最多的财富,而清贫、廉洁的市长可能得到最大的尊敬。然而 在多数情况下,价值是互相重叠的。富有的商人也能得到充分的尊敬,而市 长也可以利用人民对他的尊敬来建立能带来收入的关系或从事投资。
为了理解精英与其他人的区别,可以查看一个社会(美国)中的一种价
值(财富)。显然,财富在总人口之中的分配是不平均的——有些人(精英) 比别人多。在美国,占人口 1/5 的上层的收入是占 1/5 的最低层人口收入的
9 倍。占全国人口 1%的最上层拥有全国 33%的财富。联邦政府统计数字表
明,有 3400 万以上美国人生活在官方规定的贫困线以下,而且这种财富分配 不均的现象还会扩大。对汽车工业的一项研究表明,1980 年到 1985 年从事 生产的工人收入增加了 33%,而主要行政官员收入增加了 246%;这些差别 说明了美国由于社会财富价值分配方式所造成的精英与广大人民之间的区 别。
权威:合法的权力
  精英成员常常以取得权威来加强自己的地位。权威就是合法的权力。合 法一词的含义比“法律上的”更深刻些,它含有正当或正确的意思。在人们 心目中,权威的地位和愿望总是正当的或合法的。通过像选举那样一致同意 的程序所作出的选择,也被认为是合法的。人们通常认可某些人有权用某种 方式影响他人的行为。多数人认为国务卿应当按总统的愿望行事,学生应当
  
听教师讲课,儿童应当顺从父母。所有这些影响都具有一种个人道德品质。 人们服从权威的其他理由还包括习惯、权威人物的个人蛙力、被群体认可的 愿望以及个人利益等等。人们虽然并不总是听从权威,但普遍承认应当服从 权威,这就使权威具有合法性。
  于是权威就成为权力的有效形式。如果人们意识到应当遵照权威的愿望 行事,就没有必要对其施加强迫,甚至毋需说服工作。对权威来说,施加影 响的代价就比较小了。如果警察的权威得到尊重,让一群少年停留在人行道 上是不费吹灰之力的,然而 1980 年 5 月 18 日,在迈阿密的主要黑人居住区 自由城,为让一群少年服从警察,竟动用了数千名国民警卫队。这些少年因 被控打死黑人驾驶员的白人警察被释放而激起愤怒,他们掀起的骚乱持续了 两夜。在他们心目中警察已经失去了合法性,因此,对他们的行为施加影响 要付出更多的代价。虽然警察仍然可以强制对方就范(多数权威有强力因素 作后盾),但依靠枪支来保持街道通畅是任何人都做得到的,只有公认的权 威才能一句话解决问题。
  因此,权力和权威是政治的中心问题,也是生活中其他许多方面的中心 问题——因为几乎所有的人际交往都包含有影响他人的企图。在政治学课程 中,人们可以研究一个学校、一个医院或一个家庭的政治——谁在施加影响, 谁被影响,影响的过程是什么。但是大多数人对更大的问题感兴趣:整个社 会怎样来决定什么人、什么时候、怎样获得什么这个问题。为此,我们必须 研究可以决定什么人将得到社会上有价值东西的一个最重要的组织——政 府。
  
政府存在的必要性


  政府是人类最古老、最普遍的机构之一。历史上没有政府而能够存在的 社会是罕见的。无政府状态(没有政府的社会)可以成为一种吸引人的理论, 但难以长期实施。与此相反,人们一直在各种形式的政府领导下生活,不论 是美国印第安人材的部落会议还是复杂的苏联政府。为什么政府的存在如此 普遍呢?
  一种答案是,只要社会上政治冲突——关于分配社会上有价值东西的争 议普遍存在,政府也普遍存在。这些价值(诸如财富)极为有限,而人们对 价值的需求是无限的。这种不平衡意味着冲突。只要人们生活在一起,就需 要一种调节冲突的办法。问题不在于是否存在冲突,而在于如何处理冲突。 由淮来决定胜负的规则?以及怎样使负者接受决定?疏导政治冲突从而保存 社会的通常办法就是要有某种形式的政府。瓜反政府武装。这是总统的顾问 违反法律于的。此事一直对国会、公民,显然也对总统保密。
什么是政府?
政府是一种政治组织,它管两件事:
1.制定决定什么人可以获得社会上有价值的东西的规则。
2.独自管理社会上合法权力的使用。 定义的第一部分涉及社会如何分配已有的价值——财富、尊敬、安全等
等。第二部分涉及怎样执行这些决定。因此,政府对什么人获得什么以及怎
样实现这种获得拥有最后发言权。 政府并不总是直接决定什么人可以获得社会上有价值的东西。理论上,
美国政府只是保护大部分社会价值的私下分配并使之合法化。这就是说,我
们政府的建立是为了让人民不受政府干预而获得他能获得的东西。但这种不 干预也可以看作是对美国社会现状和现存价值分配制度的支持。政府不仅不 干预,而且还要防止他人对现状的干预,例如实施偿还债务和惩办盗劫的法 律。实际上,政府的这种职能以及其他职能,诸如发行稳定的货币,防止内 部不稳定,保护私有财产等,都意味着政府的干预。多数群体,不论其政治 倾向如何,都乐意接受政府对他们有利的干预。
与此同时,政府对私下分配价值加以限制。政府虽允许人们积累财富,
但对高收入者课以高税。政府还通过支援福利计划来帮助那些获得社会财富 最少的人们。税收和福利两者同样说明政府运用合法权力(权威)对私下分 配财富价值加以限制。
作出决定和维护决定
  政府还能更直接地干预公民之间的争端。沿河的城市居民因为造纸厂排 放污水而不能在河里游泳,市民或厂主会要求政府解决这一争端。政府有关 部门就会通过一项法律,或由环保局那样的主管机关作出规定,或由法院判 决,规定该河(“有价值的东西”)归城市还是归造纸厂使用。
  政府怎样维护所作的决定属于政府职能的第二个方面——政府独有的管 理使用合法强制手段的职能。政府在执行决定时,可以采用、容许或禁止使 用强制手段。它可以下令禁止造纸厂或城市居民使用该河,违者予以罚款或 逮捕。唯独政府有权管理使用哪种强制手段以及怎样去使用它。
  政府不是社会上唯一能合法地使用强制手段的群体。父母为了阻止自己 的孩子去游泳,可能会把孩子打一顿;造纸厂可能雇佣警卫禁止外人进入该
  
厂。但只有政府才能对强制手段加以限制。多数政府虽然允许父母打孩子, 但禁止残暴地惩罚儿童。政府也会禁止造纸厂警卫开枪驱赶游泳者。政府并 不垄断合法强制手段的使用,但只有政府才能管理其使用。

政 治 学


  什么是政治学?政治学与其他社会科学如历史学、经济学、社会学和心 理学有许多相似之处。它们各自研究人们交互作用的一个侧面。在任何大的 群体中产生许多社会关系。每一学科对同一群体产生的社会关系会提出不同 的问题。这种分工既是传统形成的,也是把复杂的人际关系分成容易理解的 部分的一种方法。政治学研究人民相互作用之中的一种类型——涉及权力和 权威的问题。通过下面的例子,我们可以更清楚地了解其他学科的研究方法, 从而把它们与政治学区别开来。
政治学与通用汽车公司
  对于像庞大的汽车制造商通用汽车公司这样一个“社会”的活动,经济 学家、心理学家和历史学家会提出什么样的问题呢?经济学家会对通用汽车 公司制造的雪弗莱、庞蒂亚克斯、柯迪拉克斯牌小轿车以及货车的生产和分 配提出问题:怎样把原材料变成成品?成本多少?装配线工作效率如何?怎 样销售?心理学家会专注于公司内各种人的动机和交互作用:工人或经理对 他们的职业和公司有什么看法?有成就的经理的心理结构是什么?不满现状 的工人又如何?历史学家会考察公司的起源和发展:公司内部和国内的什么 因素促使公司发展?为什么它能成为美国第二大公司(拥有 630 亿美元资 产)而把竞争者抛在一边?
当然,这些不同领域的研究是交叉重叠的。一门学科的研究人员往往对
其他学科的发现感兴趣。经济学家可能会在心理学家的著作中发现他或她有 关装配线效率问题的答案。历史学家可能会就通用汽车公司的销售活动向经 济学家请教,以便确定公司发展的原因。经济学家和心理学家在研究自己的 专题之前肯定需要了解这一庞大企业的历史。
政治学家虽然对其他领域的发现感兴趣,但它可能最关心我们的中心问
题:什么人在什么时候怎样获得什么?谁在经营通用汽车公司?是怎样经营 的?公司的头头们怎样作出决定?工会和政府怎样影响公司的决定?(罢 工?税收?)公司领导怎样把决定讨诸实施?这些领导是怎样提升起来并稳 踞高位的?政治学集中研究权力和权威——研究有权人物,研究他们发挥权 威作用的方式和产生的效果。
正如拉斯韦尔所说,“研究政治就是研究影响和有影响的人物。”这是
政治学家所要发现的通用汽车公司的核心问题。
为什么要关心政治?
  在了解什么是政治,政府和政治学家是干什么的之后,你可能还会提出 一个基本问题:谁管它呢?为什么要关心政治?学生们常说:“政治不过是 自我吹嘘,我不想卷入政治。”其实你已经卷入了。漠不关心和积极行动一 样,也是一种政治立场。不管哪一种立场都影响到我们社会里什么人获得什 么。安全的街道,良好的学校,清洁的食物都是政治决定,而这种决定是同 什么人参与,不让什么人参与以及什么人放弃参与决定有关的。
  生活是一张政治织成的网。从早上醒来,我们就受到某些人政治选择的 影响。想一想今天你做了什么事,政治是怎佯影响你的?你早餐所吃的东西
(或者没有吃的东西)可能受食品价格和可以买到什么食品的影响。食品的 质量是政府规定的:一级鸡蛋保证是一级品,牛奶确实经过消毒。牛奶和鸡 蛋的价格受政府对农民补贴情况的影响,也同农民群体对政府的影响(例如

在竞选活动中出过力)有关。从收音机里听到的有关政府经济工作的报道是 经过选择的,是政府官员认为应该告诉公众,编辑认为有新闻价值的。你上 学时缺少良好的公用交通工具,可能是政府决定把钱花在公路修建上而不花 在添置公共汽车或火车上的结果。你上的大学,缴的学费,是否得到士兵福 利补贴或其他补助,都是某个人在政治竞赛中选择的结果。
  为了把问题说清楚,可举一个同本人有关的例子。研究美国政府的人士 普遍认为各种联邦管理委员会往往不能有效地监督他们所主管的业务。这些 委员会很容易同他们所监督的经济实力雄厚的企业勾结在一起。几年前发生 的事就是一个教训。
  1972 年 7 月,美国航空公司在加拿大温莎上空飞行的一架 DC—10 机货 舱门吹掉了,造成严重减压。经驾驶员努力,这架空的巨型喷气机安全降落。 独立的国家运输安全委员会对这几乎是一场灾祸的事件做了调查,并建议负 责航空安全的政府管理委员会联邦航空管理局下令改进所有货舱门的锁定装 置,要求麦克唐纳·道格拉斯飞机制造公司加固机舱地板。
  联邦航空管理局的头头是有政治背景的,他要按照与企业订立的“君子 协定”行事。而飞机制造商在尼克松连任总统的竞选中曾出过大力。经过磋 商,该局准许麦克唐纳·道格拉斯公司不经联邦航空管理局的监督,自己改 进货舱门,仅仅是向大约 130 架已经在飞行的 DC—10 发了咨询服务公报;而 且准许麦克唐纳·道格拉斯公司以“不切实际”为借口,拒绝接受加固地板 的建议。
不知怎么的,土耳其航空公司一架 DC—10 没有改进货舱门。1974 年 3
月,这架飞机在由巴黎飞往伦敦途中坠毁,机上 346 人全部遇难。这是当时 世界上最大的恶性空难事件。货舱门吹掉了,引起爆炸性减压,机舱地板塌 陷,飞机失去控制,座椅上系着安全带的乘客全被吸出机舱。众议院一个小 组委员会在关于这一事件的报告中抨击联邦航空管理局“对公众安全漠不关 心”,“重钱不重生命”。
本书作者的老师和朋友,哥伦比亚大学教授韦恩·威尔科克斯也在这架
飞机上,还带着妻子和两个小孩。 对于是否卷人政治竞赛,我们无法选择,但是我们能够选择如何卷入。
我们能够选择在政治竞赛中作为一个主体还是作为一个客体。问题不在于政
治是否影响我们——它确实在影响而且还会继续影响,而在于我们是否愿意 影响政治。作出这个决定的第一步是我们想对政治了解到什么程度。本书可 能有幸成为了解政治的一个起点。

本书的内容


  本书在某种意义上是全国政治竞赛中主要参与者的得分卡。第一章(即 本章)介绍某些政治学上的术语和实质——竞赛的手段(权力和权威)和目 的(有价值的东西)。第二章和第六章讲指导竞赛进行的正式宪法规则,公 民自由和公民权利。第三、四、五章探讨政府部门的参与者——总统和官僚 机构、国会以及联邦法院——它们的历史和结构,力量和弱点。第七、八两 章将涉及若干重要的非政府参与者——选民,政党,利益集团和新闻媒介。 它们虽不属于政府,但对政治冲突结局的影响是不小的。最后一章探讨有关 谁胜谁负,谁参加谁不参加的不同理论。
  让我们把“竞赛”这个词澄清一下。这里讲的竞赛不同于“星期一夜晚 足球赛”,它至关重要,错综复杂,瞬息万变,永无休止,而且进行得异常 认真。确切他说,许多竞赛是在同一时间进行的,参与者和参与目的互相重 复。这种竞赛的参与者即使在目标上也难以取得一致。参与者目的不同,目 标也不同(不像美国足球赛是为了底线得分)。商业集团可能通过参与政治 来追求较高利润,消费者组织可能想要优质产品,而工会可能要求提高工人 的工资。他们在同一问题上为不同的目的而竞争。他们都谋求使用权力来获 得他们认为是重要的价值。我们可以非常客观地分析他门怎样参与竞赛,但 是给哪一边当拉拉队完全取决于我们自己的利益和理想。
另一个问题是,被我们视为一类的参与者不一定认为他们是属于一个队
的。每个参与者,不论官僚机构、国会还是新闻媒介,决不是追求单一目标 的竞赛者。他们不仅是参与者而且也是进行竞赛的场所。我们可能从报纸上 看到在某个问题上国会反对总统,但经进一步了解就会发现,总统的支持者 和反对者是在国会的委员会里决一胜负的。有些新闻媒介可能反对某一利益 集团,同时容许或限制利用电视和广播作为发表该集团观点的场所。
最后,在这本简短的介绍性的书中并没有谈到所有的政治参与者。在国
家政治生活中,州和地方政府显然是重要的。少数民族群体,甚至外国政府 对竞赛的结果也可能扮演一定的角色。正如一位学者所指出的,更重要的遗 漏是人民。在政治竞赛中人民究竟起什么作用?他们是参与者还是旁观者? 一般他说,当今的政治是一场吸引群众的运动。人民坐在观众席上,肯 定对参与者会有影响。总统和国会都是选举出来的,工会要靠会费来支持, 政党需要公众拥护他们的活动。然而,虽然政治竞赛由群众出钱,为群众而 进行,但群众一般不直接参与。他们是否直接参与要取决于参与者、竞赛的
规则和性质以及观赛的人们。

思考题


  1.在本章开始的对话中,我们在似乎不大可能的地方——课堂上发现了 政治。试举出有政治活动的其他一些普通场合。
  2.权威怎样取得合法性?怎样失去合法性?试举出最近的例子来说明这 两种情况。
  3.许多人对国家政治漠不关心,你认为是什么原因?漠不关心是否得到 鼓励?如果是,是什么样的鼓励?谁在鼓励?
  4.政府的活动通过什么方式来影响你的生活?你对那些活动能有什么发 言权吗?如果没有的话,你认为什么人对政府活动有发言权?
  
建议读物

Caro,Robert A.The Years of Lydon,Johnson,The Path to Power.New
York:Vintage Books,1983.Pb. 一个纯粹的政治家怎样取得权力的引人入胜的传记。
  Golding f William G. Lord of the Flies. New York : CapricornBooks,1959.Pb.
  带有悲观情调的小说,叙述在荒岛上的一群英国小孩,那里没有成人和 政府,但是有很多政治问题。
Kofda,Michael.Power.New YoTk:Ballantine Books,1979Pb. 妙语连篇的畅销读物,介绍日常生活中权力的作用,以及在权力竞赛中
“取得成功”的秘诀。
  Lasswell,Harold D.politics :Who Gets What, When, How,New Yofk: World,1958。
著名的简明政治学入门。
  Orwel1 , Geoge. 1984. New York : Harcourt Brace Jo- vanovich.1983。
有影响的反乌托邦小说。书中描绘了一个经常有“老大哥”监视的现代
警察国家。
Warren,Robenrt Penn .All the king's Men.New York: Har-courtBrace
Jovanovich,1946。 恐怖小说,书中描绘了模仿路易斯安那州的休伊·朗,采取恐怖手段的
政客。

第二章宪法:政治竞赛规则


  前面已经讨论过政治竞赛指什么,取胜的意义何在以及为什么要参加竞 赛。本章将谈及竞赛的原则和程序。美国政治竞赛的正式规则包含在宪法中。 宪法还确立了三个主要参与者——总统、国会和最高法院,以及他们所拥有 的权力。此外,正如在第六章关于公民自由和权利部分中我们将会了解到的 那样,宪法对怎样进行竞赛作了限制,并为失败者提供了保护。宪法还通过 建立与州政府分权的中央政府,创设了竞赛的场所。是什么因素导致这些规 则的采纳,这些规则的含义是什么,是怎样改变的,在今天有多大影响,这 些都是本章的中心问题。
  
宪法的背景


  1776 年 7 月 4 日,《独立宣言》宣布美洲各殖民地为“自由和独立的国 家”。这一措辞不仅象征着为脱离英国谋求独立而艰苦战斗的开始,而且还 象征着为把各自为政、经常冲突的美国各利益集团、各地区和各州统一起来 而努力奋斗的开始。经历了长达 10 年之久的尝试与失误,这部宪法才得以完 成,并作为新生的美利坚合众国的法律基础为人们所接受。
  1787 年聚会于费城起草宪法的人们并不是凭空设想的,他们把(1)英 国的法律传统,(2)美洲殖民地政府和州政府的模式,(3)邦联条款的经 验作为起草宪法的依据。
  制宪者所继承的英国政治传统包括《大宪章》,它在 1215 年宣布英王的 权力不是绝对的。还包括由英国哲学家们所表述的自然权利概念。尤其是约 翰·洛克,他在书中写道,人民是“生来自由”的,组成社会是为了保护他 们的权利。许多殖民地人民曾经认为,他们进行革命斗争是为了确保其被残 暴的殖民政府所剥夺的作为英国人的传统权利。
  在为时 150 年的殖民统治期间,各州学到了许多有关自治政府的经验, 他们运用这些经验来制定宪法。甚至最早的移民者就决心要在得到本社区同 意的、成文的法律规章下生活:1620 年,在即将踏上普利茅斯时,清教徒们 就签订了《五月花公约》。其他殖民地也有过类似的文件,这些殖民地多数 有自己的宪法。殖民地政府的其他一些特点,如两院制立法机构,后来也写 进了宪法。革命以后,殖民地人民为抵制英国总督的权力而建立州议会,使 之成为州政 府最重要的部门。多数殖民地有一个总督,一个议会,一个司法 机关,这种模式后来演变成为宪法上的三权分立。多数殖民地有定期的选举 制度,虽然一般只是有财产的白人男子才有选举权。甚至,美洲殖民地与英 国中央政府之间的权力分享也为地方政府和全国政府的联邦制提供了令人尴 尬的基础。也许最重要之点就是在革命后写入各州宪法的关于权力有限的政 府和个人权利的观念。
但是殖民地之间的统一进展缓慢。在革命时期试图紧密联结在一起的努
力收效甚微。 1774 年 9 月召开的第一次大陆会议在各殖民地之间建立了经 常的通信联系,促使反英情绪更加高涨。1775 年 5 月在费城召开的第二次大 陆会议制定了《独立宣言》。与此同时,提出了成立邦联——各州之间的松 散联盟——的计划。到 1781 年 3 月,邦联条款得到各州的批准。条款在 1783
年 2 月美国革命正式结束之前已经开始生效。
邦联条款(1781~1789)
  指出邦联条款的缺点并不困难。条款并未真正建立一个全国政府。更确 切他说,邦联条款建立了各州之间的“友好同盟”,这个同盟的权力不比今 天的联合国大。邦联的中心是一院制的立法机构,称为大陆会议。会议表决 时不论州的大小,每州一票。大多数重要的行动要经 9 个州批准,修改邦联 条款要经全部 13 个州批准。
  邦联没有行政部门,没有全国法院系统,也许最严重的是,大陆会议不 能征税,只能请求各州提供经费。各州保留其“主权、自由和独立”。大陆 会议也没有任何直接统治公民的权力,公民只服从他们的州政府。总之,大 陆会议不能把它的意志强加于各州或人民。
然而,邦联确实有许多权力。它与联合国不同,它有权宣战,有权处理

外交政策,有权铸币,有权管理邮政系统,有权监督由各州民团组成的陆军。 邦联条款在规定强制性轮流任职方面也惊人地民主,这就是说,大陆会议的 议员任期在任何 6 年中不得超过 3 年。最后,条款取得了实际的成就,诸如 开始建立全国官僚机构及通过西北土地法令。这一法令确立了接纳新州加入 联盟的程序。
  到了 1787 年,条款的缺点比优点更为明显了。中央权力太小。对英、法 和西班牙威胁美国领土的恐惧心理普遍蔓延。邦联深陷于经济困难之中:各 州提供的经费不足;货币贬值;各州在贸易战中高筑关税壁垒,互相于抵制, 互相封锁。 1786 年后期的谢司起义,是马萨诸塞农民因无力赎回抵押和交 纳赋税而对政府发动的愤怒抗议。起义加深了许多有产者精英的恐惧,他们 感到,为了避免“群氓统治”和经济崩溃,需要一个坚强有力的政府。
制宪会议
  在这种背景下,1787 年 5 月 25 日至 9 月 17 日在费城召开了制宪会议。 当时天气闷热,使人情绪急躁。所有的集会都严格保密,原因之一是议会原 来不太同意召开“以修改邦联条款为唯一宗旨”
  的会议。然而开会才 5 天,就采纳了弗吉尼亚代表的提案,“必须建立 一个由最高立法、行政和司法机构组成的全国政府”。换句话说,会议违背 了召开会议的议会的意愿,开始在一个夏季里写出一部崭新的美国宪法。
美国宪法是一系列妥协的产物。最重大的妥协是各州在全国立法机构中
的代表权问题,这是一个意见分歧最大的问题。大州建议,根据各州向全国 政府上缴的税款或各州人口数来确定其代表人数。小州要求,不论大小,每 州一票,经过长时间的相持不下,最后达成了称之为大妥协的协议,确立了 目前的国会结构——下院(众议院)代表人数按人口确定,上院(参议院) 代表人数各州相等。
另一个妥协来得稍容易些。南方代表们害怕全国政府会对他们的农产品
征出口税并干预他们的奴隶制。达成的妥协是国会有权调节商业但不得征出 口税。同时还协议在 1808 年以前不得禁止奴隶交易。奴隶问题也是妥协的中 心问题,也许最不可恩议的是“3/5 的妥协”。在这个问题上的争执点是, 计算代表权和税额时奴隶算不算人。最后协议,一个奴隶算作 3/5 个人。(这 一规定后来根据第十三和第十四条修正案己删除。)还有一个主要问题,州 退出或脱离联盟的权利问题,根本就回避了。脱离联盟和奴隶制问题要等到 下一代人在流血的内战中来解决。
制宪者
  由于宪法的重要性,它的起草工作之迅速与顺利有点令人惊奇。毫无疑 问,写得如此顺利,部分是由于在费城与会者们的才智。
  普遍受到尊敬的华盛顿将军担任会议主席;亚力山大·汉密尔顿和詹姆 斯·麦迪逊的卓越政治才能使辩论富有启发性;82 岁高龄的本杰明·富兰克 林增添了老成持重气氛。代表们兼有阅历和学识。在 55 名代表中,有 42 人 曾在大陆会议任职。一半以上代表受过大学教育并学过政治哲学。作为一个 平均年龄 40 岁的相当年轻的群体,他们也许反映了那一个时代的代沟,他们 在革命时期达到政治上的成熟,和那些在战前形成观点的老年人相比,较少 效忠于州的思想束缚。他们不仅在保卫本州利益,而且是创建一个国家的民 族主义者。
但是也存在着很多问题。制宪者在当时的美国居民中并非确实具有代表

性。他们是富裕的种植园主、商人和律师。其中 15 人是奴隶主,14 人是土 地投机商。弱小的农民和工人,他们中多数人遭受经济衰落的苦难,在费城 会议上并没有代表。可能为劳苦大众说话的自由主义精英,如托马斯·杰斐 逊(当时出任驻法大使)或帕特里克·亨利(因“怀疑其中有诈”而置身局 外)也没有参加会议。在《独立宣言》上签名的 56 人中只有 6 人参加会议。 制宪会议的代表是保守派,是有产阶级精英,他们担心继续维持软弱无能的 邦联只会引起更多、更大规模的谢司起义。因此,会议不是在“有产者”和 “无产者”之间,而是在“有产者”和“有产者”之间,为他们的地区利益 作辩论。
制定宪法的动机
  自从 1913 年查理斯·比尔德发表《美国宪法的经济解释》一书以来,对 制宪者的动机在学术上一直存有争议。比尔德论证制宪会议是与会代表策划 的反革命会议,是要把各州的权力转移到不代表人民的中央政府,是来保护 与增进他们自己的财产。持有接近无用的邦联公债的 40 位代表将从承诺这些 债务的新政府获得利润,这是可以肯定的。作为债权人和财产所有者,他们 会受到强有力的中央政府更好的保护,这也是肯定的。这些代表并不特别喜 欢民主。多数人认为,自由必须不受民主(他们认为是“群氓统治”)侵犯, 并同意麦迪逊在《联邦主义者文集》(第 10 号)中所说:“那些有产者和那 些无产者在社会上形成了显然不同的利益集团。”
批评比尔德理论的人认为,制宪者的动机是多种多样的。他们认为代表
们寻求建立一个新国家的原因是为了减少国内的许多政治争端,促进经济发 展。这样做对大家都有好处。他们指出,有一个能建立一支军队以防外国人 进攻的中央政府看来是乔治。华盛顿等人支持宪法的最重要原因。
但是,双方的论点不一定是互相抵消的。对制宪者来说,建立一个强国
的公共利益和保护他们财产的私人利益可以并行不悖。像许多人那样,他们 认为对他们有好处的东西对社会也有好处。大多数居民(工人、穷人、黑人、 妇女)没有代表出席费城会议,按那个时代的标准来衡量不足为奇,代表们 对国家和政府的观念,不仅不触犯他们的经济利益,而且在多数情况下还会 增进他们的经济利益,这在当时也同样不足为奇。

















联邦主义者和反联邦主义者
  这不是说精英之间没有分歧。起草和批准宪法时产生的许多争论把精英 们主要划分为保守和自由两个阵营:联邦主义者和反联邦主义者。
联邦主义者(保守主义者)赞成有一个强有力的联邦(全国)政府,希

望保护私有财产权利并限制公众参加政府。(联邦主义者领袖亚历山大·汉 密尔顿把人民群众描述为“大野兽”。)在讨论宪法时,联邦主义者竭力主 张:选举人应有较多的财产;间接产生的参议院要以英国贵族式的上议院力 样板;要有位高权重、由间接选举产生的总统;要有强有力的不经选举的司 法机构。联邦主义者对人性(包括统治者的本性)持比较悲观的观点,要求 政府中的这些“降温”装置来筛选公众意愿,成为人民真正利益的监护者。 反联邦主义者(自由主义者)对人性的看法比较乐观,虽然他们对那些 当权者的本性也持怀疑态度。由帕特里克·亨利和梅森等人领导的反联邦主 义者赞成强有力的州政府,认为各州比强有力的中央政府更接近公众意愿。 他们要求对公众参加政府减少限制,竭力主张立法部门要比行政部门和司法 部门拥有更大的权力。他们相信大多数人是负责任的,虽然也同意需要降温,
因此要求政府应对选出的官员们负责。 宪法是保守主义和自由主义两种立场的妥协。它在设计时就考虑到:既
要防止来自底层的暴政(这是联邦主义者所担心的),也要防止来自上层的 暴政(这是反联邦主义者所担心的)。双方一般都认为管得少,政府好。
宪法的批准和权利法案
  批准宪法的斗争使联邦主义者和反联邦主义者之间的争论焦点更加明 确。宪法必须经过 9 个州的议会批准才能生效。由于人民大多数反对宪法, 争取批准实非易事。反联邦主义者要求更严格的权力分立,更有效的制约和 平衡。他们担心总统和参议院结合在一起形成贵族集团,建议强制性轮流任 职(如同邦联条款所规定的那样)。
联邦主义者则批评反联邦主义者对普选缺乏信心,无视全国联盟的优
点。他们通过报纸开展宣传活动,议论邦联的缺点;一再向人民保证,拟议 中的总统更像总督而不像国王;并解除人们关于法院会威胁个人自由的顾 虑。由麦迪逊、汉密尔顿和约翰·杰伊所写的刊登在纽约报纸上的一系列文 章后来编成《联邦主义者文集》。该书是如今已被公认为对宪法性质以及制 宪者意图的最著名的注释。
关于在宪法中增加权利法案——头十条修正案的争论,是批准宪法斗争
的关键问题。保守主义者占统治地位的费城会议没有把权利法案写入原始文 件中,主要还不是因为反对这一法案的精神,而是因为感到这样一种声明离 题太远。(提出的权利法案在会议临近结束时被一致否决,部分原因是每个 人都已精疲力竭,想回家了。)联邦主义青从悲观主义观点出发,认为自由 最好用立宪政府所确立的程序(诸如联邦制以及制约与平衡)来保障。他们 认为,不论写下什么理想,诸如言论、出版和宗教自由,都取决于“时代所 允许”以及宪法确立的各种力量的平衡。
  对反联邦主义青来说,权利法案是一个基本真理——人人应有的自然权 利的宣言。即使不为另一代人所重视,这些权利总是神圣的。任何建立在人 民同意基础上的政府都应在宪法中尊重这些权利。反联邦主义者虽然在费城 会议上打了败仗,终于在权利法案上赢得了胜利。马萨诸塞州和弗吉尼亚州 在同意接受宪法时建议这样的宣言应是新国会所要讨论的第一件事。确是这 样,于是权利法案在 1791 年 12 月 15 日成为宪法的头十条修正案。
  
宪法的四项主要原则


  为建立政府系统,美国宪法做了三件事:第一件,确立了政府结构。通 过在联邦制内建立政府的三个部门,美国有了一个政治结构。这一结构一直 延存至今。第二件,宪法把某些权力分配给政府。宪法第一条将立法权,诸 如征收与花费款项的权力,授予国会。宪法第二条将行政权,包括指挥武装 部队和广泛的对外政策权力授予总统。宪法第三条将司法权,由宪法引起争 端的裁决权,授子合众国最高法院。第三件,宪法通过行使这三种权力来约 束政府。政府权力是有限的,例如由于权利法案规定的限制,使某些个人权 利得以受到保护。
  因此,宪法既授予政府权力,又限制政府权力。这个问题可以通过仔细 观察宪法的四项主要原则:分权和制约与平衡,联邦制,权力有限的政府和 司法审查,获得最清楚的说明。
分权和制约与平衡
  宪法第一项主要原则实际有两条:权力的分立,制约与平衡。但是他们 相辅相成,不能分开来理解。
  权力的分立原则是指政府的权力应该分开来交给不同的政府机构。这一 原则虽然从未在宪法中明确表述,但在政治哲学中已有很长的历史,并且早 已在殖民地政府中付诸实践。宪法起草者把联邦政府分为三个部门,去执行 他们认为的政府三种主要职能:立法职能——通过法律——给予国会;行政 职能——实施或执行法律——给予总统;司法职能——解释法律——给予最 高法院。
这一原则虽然简单明确,也许难以执行。分权的目的是让雄心抑制雄心,
防止任何权威垄断权力。然而,简单地把政府权力分给三个部门可能会使上 法部门成为至高无上——像殖民地时期那样。作为政府程序的起始者,立法 部门可以决定其他部门怎样,甚至是否让他们发挥作用。因此,需要别的办 法来抑制立法权。这种办法就是制约与平衡。
制约与平衡使三种权力混合起来,让政府的三个部门互相限制。制约是
指一个部门对其它部门职能的监督,从而造成权力的平衡。这一原则力各部 门保护自己的职能,免受其他部门的干扰提供了宪法规定的手段。制衡原则 把立法权、行政权和司法权混合在一起,把某些立法权给予行政部门,把某 些行政权给予立法部门,如此等等,从而使任何一个部门不能支配另一个部 门。
  宪法中有许多制衡的例子。总统的否决权是给总统的基本立法权,用来 防止国会通过他不赞成的法案。国会有权用它 2/ 3 的多数票推翻总统的否 决,来制约他的这种权力。参议院在同意总统提名主要行政和司法官员方面 拥有行政权力。此外,国会可以拒绝给任何一个行政部门拨款,从而使该部 门无法执行法律。
  但分权和制衡制度比上面所述还要精巧。每个政府部门的设立和选择方 式也起到制衡作用。例如:国会分成两院,立法必须经过两院批准才能成为 法律。官员任期的限制和备种选拔方法有助于防止任何人或任何部门权力太 大。众议员由普选产生,任期 2 年,参议员任期 6 年,由州议会选举(以后 根据第十七条修正案改为普选);总统由选举人团选举,任期 4 年;联邦法 院法官由总统任命,但需经参议院同意,行为良好者终身任职。所有这些设
  
计精巧的程序都是为了使政府官员维护不同的利益,获得支持的基础各不相 同,并防止其他官员过多干预。









  通过权力的分离和混合而产生的各种机构,实际上是分享政府全部权力 的各个部分。每部分都需要其他部门的合作才能使政府运作,而每部分也都 愿意制约与平衡其他部分的权力。这种分权和制衡的精巧设计肯定不是为了 建立一个最有效率的政府形式,不如说,这种设计是为了“控制政府滥用权 力”——强迫政府控制自己。这种结构,历史学家理查德·霍夫施塔特称之 为“互相抑制的和谐体制”。
联邦制
  宪法第二项原则,联邦制,要求在中央政府和州政府之间分配政治权力。 联邦政府和州政府对人民都会有直接影响,都有一些独有的权力。联邦制, 像分权原则一样,把政治权力分散,防止权力集中在任何一个群体手里。
实际上,起草宪法的人们别无选择。在他们的心目中,松散的邦联从来
没有搞好过,而集中一切政府权力不可能力当时各州政府所接受。于是,联 邦制就成为治理一个地区差别很大、通信不方便的大国的最合乎情理的原 则。这也是使宪法能获得各州批准,在政治上唯一现实的办法。
美国联邦制始终包含着两种有点矛盾的思想。一方面,宪法第六条说,
宪法和中央政府制定的法律是至高无上的。这是建立一个能通过各种法律直 接管理全体人民的有效政府的必要条件,另一方面是保证州政府独立性的原 则:宪法第十条修正案给各州或人民保留未授予中央政府的一切权力。这些 实质性的保留权力包括管理地方政府和市政府,管理本州的商业,监督教育 以及为人民的安全行使一般的“警察权力”。(参见图 2. 1)
以上两个原则——国家最高权力和各州权力——的冲突在内战时发展到
顶点,结果是建立了联邦政府的统治地位。这不是说问题一劳永逸地解决了,
——即使在今天,在诸如用校车接送学童和堕胎等问题上,州政府仍常常同 联邦政府发生冲突。但对这种冲突不应夸大其词。即使宪法用联邦制把权力 分散,它仍明确地奠定了全国统一的基础。从那时起,联邦政府已经变得远 比州政府重要。由于各种政治问题——不论管理经济还是环境保护——已成 为全国性的问题,因此,解决问题也就主要依靠联邦政府。但是,实际上现 在很少有纯粹是联邦政府的国内计划。几乎所有的国内计划都需要州,甚至 常常是市的合作。在最好情况下,这种安排有助于使计划适应当地情况;在 最坏情况下,也可延缓对计划作必要的修改。无论属于哪种情况,现今的联 邦制远不是各自力政的权力分割,而是州政府和联邦政府之间多重关系的混 合,这种情形有时被称为花样奶油蛋糕。
图 2.1 联邦制


资料来源:欧文·L·莱文和埃尔默·E·小康韦尔:《美国政府概论》
第 2 版,经麦克米伦公司同意复印 1972 年版权为麦克米伦公可所有。 权力有限的政府 权力有限的政府原则意味着政府的权力要受被管理者的权利和自由所限
制。这一原则基于立宪政府的根本思想:人民把宪法列举的权力和职责授予 政府,同时把其余的权力留给自己。这项政治协定意味着政府的行动必须依 据法律规定,而法律是得到被管理者的同意(虽然是间接的)而批准的。此 外,宪法还规定了各种程序,诸如权力的分立和联邦制,以保证政府不超越 它应有的职权范围。比如说,总统不得行使宪法专门授予国会的权力。
  权力有限的政府原则保证公民有反对政府以及接触政府的权利。公民的 自由和权利保证政治过程的公开性和竞争性,这就是说,不仅有选举权,而 且,为了使选举权确有意义,还有不同意、示威和组织起来更换政府的自由。 公民自由还保护公民不受政府滥用权力之害。根据公民自由,公民有权得到 公正而迅速的审判,有权作合法辩护,受到同他或她相当的公正的陪审团的 审判。还有,未经正当法律程序,政府不得剥夺公民的生命、自由或财产, 政府不得干预从事宗教活动的权利,也不得侵犯公民的隐私权。简而言之, 制定法律的人也得遵守法律。(参见第六章关于公民自由和权利。)
司法审查
  限制政府和保障公民权利与自由的一个重要手段是赋予最高法院以司法 审查权。最后一项宪法原则,即司法审查,指的是司法部门裁决各级政府(州 政府、地方政府和联邦政府)的法律是否符合宪法的权力。
虽然司法审查已经成为公认的宪法实践,但宪法中对它没有作明文规
定。宪法生效后第一年,曾就最高法院仅有发表毫无约束力意见的权力,抑 或具有审查政府行为的最高权力这个问题作过辩论。那时候绝大多数人同意 最高法院确有取消州政府违宪法律之权,但对这种权力是否适用于联邦政府 法律,意见分歧。 1803 年,最高法院在审理马伯里诉麦迪逊一案时,确实 否定了国会通过的一个法案(参见第五章美国最高法院一节司法审查与国家 至上原则)。从此,司法审查权就被牢固地确立为宪法的一项原则。
  司法审查使最高法院在限制中央政府行为方面处于监视地位,并且成为 联邦制的监护人。后一职能,即审查州和地方政府的法律,事实上己成为最 高法院司法审查的最重要内容。虽然联邦的法律很少被最高法院推翻,但数 百种州和地方的法律已被判定为违宪。正如法官奥利弗。霍姆斯在 50 多年前 所说的,“假如我们失去了宣布国会某一法案无效的权力,美国不会因此而 完蛋。但是我确实认为,假如我们对一些州的法律不宣布其无效,联邦就会 遭殃。”
  
宪法是怎样改变的


  说美国宪法已有 200 年的历史,并不是说现在的宪法同 1789 年生效的宪 法一模一样。实际上,它已有了很大的改变,跟原始文件几乎没有相同之处。 恐怕多数制宪者很难认出目前实行的政治程序是以他们所订的宪法为根据 的。宪法的改变采取四种主要方式:正式的宪法修正案、司法解释、立法和 惯例。
宪法修正案
  提到改变宪法,通常首先考虑到宪法的修正程序。其实,这是一种用得 最少的方法。到目前为止,一共才通过了 26 条宪法修正案(其中包括实际上 可视为原始文件的头 10 条修正案)。(国会曾经提出第二十七条,即平等权 利修正案和第二十八条,即哥伦比亚特区华盛顿选举权修正案,因不足州议
会 3/4 票数未获批准。未获批准的主要原因是修正案的通过过于困难。)虽 然制宪者们承认任何此类文件的内容都有更动的必要,但是,不管怎样有远 见,他们总希望宪法不受暂时的公众压力影响。因此,他们规定要有绝大多 数的同意才能通过修正案。
宪法第五条规定了通过修正案的几种方法 (参见图 2. 2)。
修图 2.2 修正宪法国会召开的全国会议提出。修正案必须由 3/4 多数州的会议,或由
3/4 多数州议会批准。采取哪一种方法由国会选择。 从来没有召开过全国会议;所有的修正案都是由国会提出的。(在 1987
年,为了起草要求预算平衡的新修正案,必需的 34 个州中的 32 个州曾经通
过召开制宪会议的决议。)仅有第二十一条有关撤销禁酒令的修正案是由州 召开的会议批准的。这一次所以采用州会议的方式,首先是因为各州议会内 仍然塞满过去通过禁酒令的代表,其次也因为召开州会议看来是改变原案的 最快办法。从未以召开全国会议方式来提出修正案的主要原因,是国会嫉妒 别的机构侵占它的权力;另外也担心在这种全国会议上将会提出许多其他的 修正案。美国宪法毕竟是由一个早先仅仅为修改邦联条款而召开的、离题的 会议所撰写的。
司法解释
  如果说修正程序是用得最少的改变宪法的方法,那么由最高法院作出解 释也许是最常用的。事实上,宪法的每个部分都曾在最高法院遇到过。最高 法院一直在塑造和再塑造宪法。最近法院作出裁决:允许国会在调节经济方 面留有较大余地,禁止法律规定的种族隔离,允许当地社区确定淫秽的界限,
  
以及把“一人一票”定为众议院选举的宪法原则(参见第二章宪法的背景一 节制宪会议)。最高法院还规定一般宪法用语的实际含义,诸如“必要和恰 当的”(第一条第八款),“正当法律程序”(第五、第十四条修正案), 以及“无理搜查和扣押”(第四条修正案)。毫不奇怪,最高法院有时被称 为“常设制宪会议”。
立法
  虽然根据宪法通过的法律并不改变宪法,国会却一直在负责充实由宪法 规定轮廓的大部分政府体制。在最高法院下面的全部联邦法院都由国会设 立。众议院和最高法院的人数由国会确定。行政部门的内阁和大多数委员会 都由国会立法产生。我们目前视为理所当然的大多数条例、法令和服务机构, 诸如社会治安,都来源于国会通过的各种法案。
惯例
  按惯例改变宪法是最不精确的方法,然而却是应用得最广泛的方法之 一。许多公认为符合宪法的实践,在宪法中没有明文规定。政党的发展,党 的领袖在政府中的影响,总统指定召开的会议,选举人团的失效以及国会的 委员会制度都只是些习惯做法,是宪法所未曾预料到的。
  惯例也改变了某些至少在表面上看来显然是制宪者意图的做法。第八条 修正案,禁止索取“过多的保释金”,并未能阻止法院对严重的罪行规定过 高的、使被告无法筹集的保释金。国会有宣战的权利(第一条第八款),但 总统在没有宣战的情况下就开始了看来很像战争的冲突(在朝鲜、越南)。 惯例也曾被打破过,并由法律重新建立。总统只能任两届的惯例始于华盛顿, 由杰斐逊所巩固,1940 年为富兰克林·D·罗斯福打破,对此曾有很大争议, 这一惯例在 1951 年通过的第二十二条修正案中成为法律。虽然在 1986 年为 了让罗纳德·里根出任第三届总统事曾不太热心地企图废除这条法律,但至 今它仍作为修正案存在。
  
宪法为什么历久不衰


  所有这些在不同时期根据不同需要改变宪法的方法,并不能完全说明为 什么宪法能延续至今,能在 1987 年庆祝它的 200 周年生日。确实是这样,许 多制宪者原先把宪法当做一种试验,以为不太可能延续到一代以后。对宪法 为什么能始终存在并成为世界各国最古老的成文宪法,曾经有过各种解释。 宪法能延续下来的主要原因也许不在于宪法本身,而在于美国社会的稳 定性。像内战,对印第安人作战与屠杀,以及对外战争那样的动乱也是在同 一宪法结构中处理的。宪法已经变得更民主了,以至于包括了可能具有破坏 性的群体,诸如移民、从前的奴隶、妇女和穷人,这些人原先是被排斥于政 治之外的。宪法所强调的程序,不论在战时和经济萧条时期,抑或在和平和
繁荣昌盛时期都起到了良好的作用。 对宪法能历久不衰的另一种解释,强调的是在文件本身。有人认为,美
国宪法是天才之作。 19 世纪英国首相威廉·格拉德斯通把它描述为“在给 定时间内用人的才智和决心所写成的非凡杰作”。宪法吸取了几个世纪以来 英国的政治传统和制宪者的亲身经验,用简练的词句、精湛的文笔阐明了政 府的原则和结构。
文件的简短(连全部修正案在内大约才 7000 英文字)也是它历久不衰的
另一主要原因。宪法虽然阐明了政府的基本原则和结构,但对许多问题仅作 一般表述,甚至只字不提。一句话,宪法是含糊其词的。许多沿用已久的宪 法用语(“言论自由”、“正当法律程序”、“一切必要的和恰当的法律”、 “公民的特殊权利和豁兔权”)在我国历史上不同时期有不同的应用。其他 原则,诸如多数规则和个人自由,有时似乎是互相矛盾的,它留给各时代的 政治参与者去解决那些全都声称其要求有宪法依据的群体之间的冲突。这种 灵活性一向是宪法借以适应新的政治压力,让人民在相互竞争的原则下达成 妥协的主要力量所在。

小 结


  本章已经涉及不少问题。在宪法的起草方面,我们了解到殖民地人民是 怎样通过吸取英国政治思想传统、殖民地政府模式以及邦联条款经验来塑造 美国宪法的。但制宪者也受其自身的影响。他们身为富裕的精英,寻求建立 一个既能增进国家利益又能增进自身经济利益的国家。在政府权力该有多 大,个人权利怎样才能得到最好保护问题上,他们分成保守和自由两个集团, 即联邦主义者和反联邦主义者。宪法的批准和权利法案的增加是两个集团之 间达成的来之不易的协议。
  在发展过程中,美国宪法形成了四项主要原则:分权和制衡,联邦制, 权力有限的政府和司法审查。虽然这些原则依然是宪法的基础,但通过正式 修正、司法解释、立法和惯例四种主要方法,宪法有了很大的改变。它经历 的改变使宪法得以延续至今。然而,宪法历久不衰的更重要原因也许是美国 社会的稳定性和文件本身的模棱两可。
  但是,宪法的灵活性和含糊其词是否意味着宪法作为指导美国政治竞赛 的一套规则毫无意义?宪法是否主要为那些掌权者的利益服务?对宪法的解 释,是否仅仅随这部分人利益的改变而改变?也许如此。可以肯定他说,任 何对待下面这样的政治制度无动于衷的指导性文件是要负很大责任的。这个 政治制度输入并奴役大多数黑人居民,把日裔公民投入集中营,开设血汗工 厂并雇用重工,对巨大的财富集中和极端贫困并存现象熟视无睹。那末,宪 法是否是一个使少数人的统治合理化,装着过时原则的毫无用处的摸彩袋 呢?
正如我们在第一章中所说的,政治主要不在于文字,而在于权力和理想。
人们不能因为政治参与者的有权或无权,有理想或无理想而去责备一套原则 和程序。一切伟大的历史文件,从圣经到美国 宪法,在不同时期,不同人的 应用上都有很大的差别。
因此,宪法不仅作为竞赛规则,它还是一个民族理想的象征。但这个象
征确实影响行动。总统违反法律确实关系到他能否继续掌权。拥有力反对战 争而示威的宪法权利的人民,可以改变战争的结局。报纸有权登载政府文件
(这是法院而不是行政部门作出的决定),确实对行政部门是一种限制。甚
至政客们在屈从于他们不屑理睬的理想时表现出的伪善,也显示了这种象征 的力量。
然而宪法原则的实质最终必然落在每一代参与者之间的政治关系上。如
果没有示威的决心,示威的权利就形同虚设。如果没有人要批评什么,言论 自由就毫无意义。出版自由,司法保护,隐私权都可能在无须改动宪法一个 字的情况下荡然无存。没有原则的权力是盲目的;没有权力的原则是无能的。 由此可见,这场竞赛的规则不是固定不变的。它虽然植根于历史传统, 却为当前政治所支持。它们不仅是指导原则,而且也是目标。所以,这些规 则尚未终结,任何宣告“谋吾人及子孙后代水享自由的宰福”的宪法也都是
这样。

思考题


  1.分权和制衡是怎样促进民主的?试就最近国会和总统之间的关系举出 若干例子。
  2.制宪者差不多一开始就同意的一些问题是什么?在什么问题上他们必 须妥协?这些妥协在历史上造成什么后果?
  3.是什么使宪法成为灵活性的文件?你是否同意宪法真的是那样灵活 吗?
  4.在处理当代问题上,宪法建立的政治结构效率如何?宪法规定的效率 和民主的目标是否互相矛盾?
  
建议读物

arbash,Fred.The Founding :A Dramatic Account of thewriting
of the Constitution,New York:Linden Press ,1987. 一位记者写的关于制宪会议的生动故事,涉及许多重要人物。 Beard,CharlesA.An Economic Inter pretation of the Constitu-tion
of the United States.New York:Macmillan,1935.Pb. 对制宪者起草宪法的经济动机所作的著名批评。
  Harnilton, Alexander, JaTnes Madisor1, and John Jay. TheFederalist Papers.New York :New American Library,1961.
关于制宪者对宪法认识的经典著作。
  MCDonald, Forrest. E Pluribus Unum. BOston : HoughtonMifflin,1965.有关美利坚合众国初期情况的生动叙述。Vidal, Gore.Burr.New York,Bantam,1974.Pb.根据艾伦,伯尔的观点精心写作的, 关于美国建国初期情况正确而虚构的叙述。wills,Garrv. Explaining America:The Federalist.NewYork : Doubleday, 1980.关于开国元勋 制定宪法的真正意图的精采论著。
  
第三章行政部门:总统和官僚机构


  美国政治竞赛中的超级明星是合众国总统。总统虽然只是合众国三个部 门之一的首脑,却是唯一(与副总统一起)经由全国选举产生的官员。因此, 他经常处于不仅是联邦政府的象征,而且也是国家象征的地位。
  历史上,美国人曾经为他们需要一个什么样的总统而动摇不定。有时候 他们要求强有力的领导,但很快就为那种强大力量的后果所困扰。另一些时 候他们要求行政部门少管一点,但又常常把总统的不大管事视为软弱无能。 历届总统一直在白宫权力过大或大小问题上走钢丝。
  最近几届总统的夫误说明了这个问题。促使尼克松 1974 年辞职的原因, 是公众因水门事件而引起的对总统越来越多地、非法地运用其权威的担忧。 其后,吉米·卡特由于被认为太软弱,未能解决国家主要问题而成为公众舆 论的牺牲品。罗纳德·里根试图扩展其总统职务的权力,以限制联邦政府的 扩大。在他任职期满时,广泛传扬的有关他的政府成员滥用职权的丑闻玷污 了他在担任总统期间的成就。
  本章涉及政府的行政部门及其行政首脑总统。我们将从宪法授予此职务 的有限权力开始,来探索总统职权扩大的历史。我们将探讨担任总统的不同 方式以及总统担负的各项任务。本章的其余
部分将提到在总统领导下的联邦官僚机构①各部以及总统在控制官僚机
构中所遇到的问题。最后,我们将考察使用总统权力的三种情况,并得出若 干结论。
































① 官僚机构(BUREAUCRACy ),泛指庞大的行政机构。官僚(BUREAUCRAT) 一词,现代中、英文
部有贬意,但原意都指官员,行政管理者,恰如本章“联邦官僚机构” 一节所述,并广为沿用,故在本书 中照译。——译注

总统和宪法


  宪法第二条中列举了总统的权力。宪法授予总统的职权比在第一条中授 予国会的要少得多、小得多。但是本条开头一句后“行政权属于美利坚台众 国总统”以及另一些笼统告辞“应监督一切法律的切实执行”,一直被总统 引为扩大他们权力的合法依据。正如我们将看到的,总统的实际做法已经大 大地扩展了宪法中行政权力的概念。在任职资格方面,宪法规定总统必须是
35 岁以上,在本国出生,居住合众国境内满 14 年的公民。总统在任职期间 免受拘捕,只有遭受弹劾才被免职。总统任期定为 4 年,1951 年通过的第二 十二条修正案规定,总统任职只限两届。在后一届的最后几个月期间,总统 常常被称作“跛鸭”。因为他不能再度当选,他的影响——及其责任——减 弱了。由于政治上的原因,这个名词常常引伸为指称总统在最后一任期间的 无能。1987 年初批评里根总统在伊朗武器交易上处置失当的托尔委员会报告 发表后,许多民主党员攻击他早已是一只跛鸭。
  总统并非由直接普选产生,并不是把选举日全国的所有选票计算出来, 得票最多的候选人就成为胜利者。相反地,总统是由选举人口选出的。每个 州的选举人(选举团成员)名额与该州在参众两院的议员总数相等(哥伦比 亚特区有 3 票)。在选举日,把每个州之内的选票计算出来,获得票数最多 的候选人就得到该州选举人团全部选票。在每个州的统计完成后,选举人团 给予每个候选人的票数也就合计出来了。获得多数选票(270 票,即 50%的 票数加 1)的候选人即成为总统。如果由于票数分散,没有一位候选人获得 过半数票,则宪法规定由众议院的多数票来决定,此时每个州的代表团投 1 票。
选举人团是宪法起草人作为另一种过滤手段而创造的。他们担心可能出
现选民群众的激情和偏见。他们期望选举人团成员谨慎从事,头脑清醒,作 出明智的选择。政党的发展(参见第七章)使设立选举人团的目的不能实现, 因为现在选举人团成员在选举时是选某一政党的候选人的。虽然经常有人要 求以直接的普选代替“已过时的”选举人团(这需要有一个宪法修正案), 他们至今未获成功。
副总统
副总统的主要宪法职责是主持参议院以及当总统职位空缺时继任总统
(其后的继承次序是众议院议长和参议院临时主席)。传统上,副总统被看 作是权力较小的、干不了什么事的职位。富兰克林·罗斯福的副总统哈利·杜 鲁门曾说过,副总统“差不多像母牛的第五个乳头那样没有多大用处”。但 事实上有 13 位副总统后来成了总统,而且,最近的 5 位总统中有 3 人曾经是 副总统。这就提高了这个职位的政治重要性。
  如今学者谈到一种“新型的副总统”。近年来,像沃尔特·蒙代尔和乔 治·布什那样的副总统曾在他们总统的政府中担任关键性角色。他们曾代表 总统出席内阁会议,并出国作外交访问。他们为总统在国会进行游说,在中 期选举中协助竟选活动,并成为总统的最高顾问。由于他们自己拥有大量的 参谋人员(乔治·布什大约有 70 名助手),他们已成为总统班子中极其重要 的组成部份。只要持续取得总统的信任并把一切功劳记在总统帐上,他们很 可能继续被当作“代理总统“来使用。
  
总统职位的历史


  从乔治·华盛顿(1790 年①任职)到罗纳德·里根(1985 年开始其第二 届任期),已有 40 人担任过台众国总统(见表 3·1)。从华盛顿到里恨, 总统的影响和权力已大大扩展了。
  参加 1789 年制宪会议的大多数成员不认为总统应起政治作用。他们把总 统描绘成上流人士和贵族,超越于政治之上,作为国家统一的象征。他由各 州挑选的选举人团选出,从而保证他并不依靠党派或民众的支持。至高无上 的是国会,而不是总统。但是解决国家问题的强有力的总统很快就增强了他 们的权力,虽然有时软弱的总统和公众的情绪降低了行政权力。在 20 世纪, 总统的权力由于战争和内部危机(如经济萧条)而得以扩展。
  乔治·华盛顿曾派出军队镇压西宾夕法尼亚的农民叛乱,这些农民被一 项有关威士忌酒的税收所激怒。华盛顿在威士忌酒叛乱中采取的行动后来成 为总统的剩余权力(又称固有权力)——种宪法未作规定但又为总统完成其 职责所必需的权力——的先例。第三届总统,詹姆斯·杰弗逊,作为自由主 义者的领导人、曾经反对过在宪法中建立强有力的行政部门,但在当了总统 之后,他也扩展了这个职务的权力。杰弗逊在谈判并签署路易斯安那购入地 过后才获国会批准(在通信不方便的时代也许是不可避免的)一事上,削弱 了制衡原则。国会不仅在国家领土扩大一倍的问题上起不了多大作用,而且 总统一旦采取了行动,也难以再行推翻。
第十六届总统亚伯拉罕·林肯,在他领导北方进行国内战争时,对宪法
的许多规定置之不理。林肯花费国会并未拨予的款项召募军队,封锁南方, 停止某些公民权利,并且经常为维护统一而自行其是。甚至在完全没有国会 参与的情况下向弗吉尼亚输送金钱和军队,帮助建立西弗吉尼亚州。国会后 来批准了这些行动,但主动权显然在总统手里。这种非常时期的领导方式一 直延续到 20 世纪,像西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊那样强有力的总统, 前者推行他的环境保护及反垄断政策,后者领导国家参加第一次世界大战, 都采用这种方式。然而,随之而来的是 20 世纪 20 年代一系列软弱的总统(哈 定、柯立芝、胡佛),这也许代表了国内的一种情绪,即偏爱不活跃的行政 首脑。
富兰克林·罗斯福在 1933 年经济萧条中就任,使他在制定内外政策方面
事实上负有全面的责任。他为对付经济萧条而制订的纲领(称为新政)以及 他使美国在二次大战中和战后进入其所扮演的国际角色的领导能力,牢固地 树立了我们今天在总统中所能找到的坚强领导典型。因此,罗斯福被誉为第 一现代总统。他对总统一职的形象所产生的影响可能要比本世纪其他任何人 更大。












① 原文如此,华盛顿的任职时间应为 1789 年 4 月。——译注

总统的类型


  总统职权的增长似乎是不可避免的,这一点不应与曾有许多不同类型的 人担任过这一职务一事相混淆。下面我们将谈到各种各样的总统曾经采用过 的三种通常的对待职务的方式,并且看看哪些行政首脑可以归人哪种类型。
表 3.1 美国历届总统和副总统
年份 总统 政党 年份 总统 政党 1789
美国政治基础的下一页
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