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养老保险解答



序 言


  当前,我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转变的重要时期,如 何建立适应市场经济需要的社会保险制度,已成为十分现实和紧迫的重大问 题,也日益成为社会各界广泛关注的热点。
为适应广大读者热情关注、渴望了解社会保险的需要,我们组织编写了
《社会保险解答丛书》。这套丛书共有 5 册,即:《养老保险解答》、《医 疗保险解答》、《失业保险解答》、《工伤保险解答》、《生育保险解答》。 每册书分别对一个社会保险项国的产生与发展、基本原理与原则、享受条件 与待遇水平、改革设想与发展趋势等做了比较详尽的介绍,对现实生活和实 际工作中涉及较多的问题进行了解答,并附录了有关政策法规和其他有价值 的资料。这套丛书材料翔实,文字通俗,将对广大读者了解社会保险的有关 情况提供有益帮助。
  同发达国家相比,我国的社会保险制度还比较年轻,因此,本丛书在充 分肯定这方面改革取得重要成果的同时,也实事求是地介绍了我国社会保险 制度存在的一些不尽如人意之处,提出了有关改革对策。时代在发展,改革 在深化,我国社会保险体制已经进入一个极为重要的发展时期。党中央、国 务院对社会保险工作十分重视,广大职工和离退休人员对社会保险制度改革 给予了充分的理解和支持,健康运行的国民经济为社会保险事业的发展提供 了必要的物质基础,社会保险工作者也积累了宝贵的经验。我们完全有理由 相信,到本世纪末,一个基本适应社会主义市场经济要求,范围覆盖城镇所 有从业人员,费用负担和待遇标准合理,基金统一调剂使用,社会化管理程 度较高的社会保险体系,一定能在我国建立起来。
劳动部社会保险事业管理局局长韩官诚

养老保险解答

第一部分养老保险讲解

一、养老保险的产生及基本类型

(一)人类养老方式的演变
1.传统的家庭养老方式 “积谷防饥,养儿防老”是我国自古以来的传统教条,也是我国传统的
家庭养老方式的简洁概括。其实“养儿防老”在外国历史上也大致如此,因 为人类的养老方式是与一定时期生产力发展水平相联系的。在自然经济占统 治地位的小生产方式下,生产以手工劳动为主,生产力水平很低下,人们在 自己年轻时的劳动收入仅够甚至不够自己消费和供养全家生活,不可能有很 多积蓄,即使有积蓄,年老了也无力经营,因为这种积蓄主要体现在土地上, 而耕种土地要靠体力,年老力衰时是耕种不了土地的。于是,当他们变成老 人时,不得不依靠成长起来的子女,尤其是儿子。这是传统的家庭养老方式 形成的直接原因。
  传统的家庭养老方式之所以能存在千百年,和人们的平均寿命短促也是 分不开的。当社会还没有进入现代文明阶段时,科学技术不发达,医药水平 低下,战争、灾害频繁。那时,人们常常在劳动年龄时就被疾病、战争、灾 荒等夺去生命。“人生七十古来稀”,是说人很少能活到 70 岁。因此,社会 上老人比较少,并且又分散于每家每户之中,养老问题不可能成为一个严重 的社会问题,它不需要也不可能要求社会来加以解决。
在小私有制经济中,人类养老的责任也自然只会落到家庭而不会落到社
会身上。人们劳动生产出来的东西,被认为全归家庭所有,全归家庭成员消 费,所节省下来的财物转化为家庭财产。在人们头脑中,每个人都被认为未 对社会作出过什么贡献,出过什么力,积累过什么劳动果实。因此,社会或 者说政府并没有义务要为供养老人尽什么责任。养老的义务和责任在小私有 经济中天经地义地被看作是子女的事情,因为只有这些子女才是他们的父母 抚养大的,而父母生育子女本来就是为防老养老,直到送终。
然而,随着现代文明的到来,现代工业代替落后的小农业,现代化大生
产代替手工劳动为基础的小生产。人类生产力水平的提高,必然带动人类的 养老方式由家庭养老向社会养老转化。
2.社会的养老方式
  社会养老是指社会给劳动者提供养老生活费用即养老金,并不一定指老 人的衣食起居和生活照料都按照社会集体的方式来解决。只要老人定期能获 得保障自己生活的养老金,不管是否仍与小辈生活在一起,都算实现了社会 养老。
  社会养老是现代工业发展的要求,也是现代工业发展的结果。现代大工 业是社会化大生产。大生产排挤了小生产,使劳动者失去了以土地为依靠的 生存保障,家庭不再是独立的生产单位,每个劳动者都到一定的经济部门就 业,一旦失业,就失去了生活来源。这样,当劳动者年老力衰再不能劳动时, 生活就成了问题。他们当然也有子女,可依靠子女的劳动收入来过老年生活, 但他们更有权利要求社会给他们提供养老金。因社会化大生产条件下,劳动 生产率有了空前提高,每一个劳动者在年老退休前几十年的劳动中不仅创造 了劳动阶段所需生活费用,也创造了年老退休后生活所需要的生活费用。换 句话说,劳动者在退休前几十年的工作中所付出的必要劳动,不仅包含劳动 年龄生活所必要的价值,也包含了退休后各种必需生活费用的价值,就是说,
  
劳动者未退休时就已为退休后的生活作了准备,并把这部分准备交给了社 会,一旦劳动者年老退休,社会就有能力也有义务为他提供养老金。在社会 化大生产中,不能再由家庭,而必须由整个社会来为劳动者解决养老问题。 社会的进步,医疗卫生条件的改善,人们生活水平的提高,使人类平均 寿命大大延长,“七十岁,不稀奇;八十岁,还能好好活下去。”社会上老 人越来越多,终于使养老问题成为一个十分重要的社会问题。这个问题不解 决,不仅关系到千百万老人的生存问题,也关系到现有劳动者能否安心工作 的问题。每个人都有年老之日,如果社会不能妥善解决养老问题,就不能解
决在职职工的后顾之忧。 社会养老通过养老保险的形式实现。根据上述社会养老产生的原因和条
件可知,养老保险实施范围的大小和养老金给付标准的高低,不仅取决于需 要,更取决于可能,取决于社会生产力发展水平。一般说来,社会生产力水 平越高,生产社会化程度越高,就越有条件实行社会养老。
(二)养老保险的概念
  养老保险是社会保险制度的重要内容,也是整个社会保障制度中最基本 的内容。在当今世界上,离开养老或退休问题来谈论社会保险或社会保障, 几乎是不可思议的。所谓养老保险(或养老保险制度)是国家和社会根据一 定的法律和法规,为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄 界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会 保险制度。这一概念包含三层含义:
1.养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才
自动发生作用的。这里所说的“完全”,是以劳动者与生产资料的脱离为特 征的;所谓“基本”,指的是参加生产活动已不成为主要社会生活内容。需 强调说明的是,法定的年龄界限才是切实可行的衡量标准。
2.养老保险的目的是为老年人提供保障其基本生活需求的稳定可靠的生
活来源。
3.养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的的。 养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几
个方面的特点:①由国家立法,强制实行,企业单位和个人都必须参加,符
合养老条件的人,可向社会保险部门领取养老金;②养老保险费用来源,一 般由国家、企业和个人三方共同负担,并实现广泛的社会互济;③养老保险 具有社会性,影响面大,享受人多且时间较长,费用支出庞大,因此,必须 设置专门机构,实行专业化、社会化的统一规划和管理。
(三)养老保险的形成和发展
  养老保险制度的形成与发展,是与各国的政治、经济和社会文化的变化 相适应的,是社会化大生产的产物。
  最先实行养老保险的是西方率先实行工业革命的国家。1889 年德意志帝 国“铁血宰相”俾斯麦颁布《残疾和养老保险法》,成为社会保险的创始人。 一般认为,从 19 世纪末到 20 世纪 50 年代初,是养老保险的形成时期;50 年代至 70 年代中期,是养老保险的发展时期。
1.养老保险的形成 在德国实施《残疾和养老保险法》之后,奥地利、英国、卢森堡和瑞典
等国家分别于 1906 年, 1908 年, 1911 年和 1913 年颁布有关立法,开始 实行养老保险。

  与西欧相比,美国起步较晚。 1929 年的经济大萧条之后,美国政府才 把这个问题提到议事日程,于 1935 年起建立年金保险制度。日本则在 1941 年才制定第一部年金保险法。
  前苏联及东欧国家大都于本世纪 20 年代开始实行年金保险,其中,前苏 联,保加利亚,波兰和匈牙利颁布第一部养老保险立法的时间,分别是 1922 年、 1924 年、 1927 年和 1928 年。
  到 50 年代,工业化国家的养老保险制度基本形成,许多发展中国家也相 继建立这种制度。例如,马来西亚、印度和新加坡分别于 1951 年,1952 年
和 1953 年以公积金的形式开始对工资收入者实行养老保险。 从养老保险的形成看:①养老保险的范围是逐渐扩大的。一般首先在工
商业实行,而后逐步扩大到所有的工资收入者,以及个体劳动者和农业工人; 先是投保人本人,而后扩展到其家属。例如,德国开始实行养老保险时,保 险对象只限于体力劳动者, 1911 年扩大到大型企业的脑力劳动者,到 1938 年和 1957 年才分别为城市个体劳动者和农业工人设立了单独的养老保险。② 各国养老保险的内容也不尽相同,有的国家一开始就包括养老、遗属和残疾 保险,例如日本。而有的国家是根据需要与可能逐渐增加的。例如,美国 1935 年建立养老保险, 1939 年开始实行遗属保险,到 50 年代末,又建立了残 疾保险,向非因工伤残者本人及其家属提供保险待遇。
2.养老保险的发展
  进入 60 年代以后,国外养老保险制度有了较大的发展,表现为适用范围 逐步扩大,享受保险的条件有所放宽,待遇水平有所提高,并采用了调整机 制,使养老金随物价或平均工资浮动。
战后至 70 年代中期,各国养老保险制度得以发展的主要原因有二:一是
由于经济发展,具备了一定的经济实力;二是执政党所采取的经济政策对养 老保险制度的发展起到了推动作用。近 30 年是发达资本主义国家经济发展的 黄金时期。50 年代,德、美、日、法、英、意等国的国民生产总值年均增长 率为 8.6%、3.2%、7.9%,5%、2.8%和 5.5%。到 60 年代,仍以年均 4.7
%、3.8%、11.2%、5.6%、2.9%和 5.6%的速度增长。这为养老保险制度
的发展奠定了物质基础。同时,由于凯恩斯主义的影响,一些国家政府将发 展社会保障事业作为重要的经济政策,使之成为国家干预收入再分配的手 段。
这个时期的最大特点是,具有不同政治、经济、文化和历史背景的两个
社会保障体系趋于汇合。以普遍最低保障为原则建立养老保险制度的国家, 开始在普遍(全民)保险的基础上,增加了按工资收入支付的附加保险,如 英国。而实行按原工资收支付养老金原则的国家,也开始通过社会福利项目 为人们提供最低保障,如美国。一些东欧国家,则在原有养老保险的基础上, 增加了可自愿参加的附加保险项目。
据统计,全世界就已有 132 个国家实行了养老保险制度。
(四)养老保险的基本类型
当前,世界上实行养老保险制度的国家可分为三种类型,即投保资助型
(也叫传统型)养老保险、强制储蓄型养老保险(也称公积金模式)和国家 统筹型养老保险。
  1.投保资助型(传统型)养老保险。该种养老保险制度是当代主要的养 老保险制度,实施于世界上大多数国家。它是通过立法程序强制工资劳动者
  
加入,强制雇主和劳动者分别按照规定的投保费率投保,并要求建立老年社 会保险基金,实行多层次退休金。国家是老年社会保险的后盾,在财政、税 收和利息政策上给以资助。多层次退休金,一般有两层次与三层次之分。如 果再加上个人自愿投保,养老退休金的层次更多。社会退休金的层次分普遍 养老金、雇员退休金与企业补充退休金。雇员退休金起主导作用,它又分为 工资挂钩退休金、基础退休金和附加年金。为保障劳动者的晚年生活,退休 金的给付贯彻奖励原则、分享经济成果原则、和物价指数或工资增长指数挂 钩原则。
  这种制度,所缴费用并不分配到个人的帐户上。享受待遇的资格取决于 是否缴纳费用。每个成员的缴费量与领取待遇不一定完全相等,因为这种模 式固有的在同一代人中分享风险与资源。这个原则也可以延伸到跨代资源再 分配。大部分发展中国家现采取一种部分积累基金的方法。积累起来的储备 金可用来投资获利以补充所缴费用。社会保险计划每隔 3 到 5 年需要来一次 精算预测,以对缴费比率的适当调整提出建议,还要考虑到计划中任何重要 修改。
  这种养老保险制度的优点在于:它提供定期的待遇支付以确保整个退休 期间得到保障,通过风险分担与资源分享,使投保人免遭通货膨胀与投资风 险。该制度强调待遇与收入及缴费相联系,并有利于低收入者。当然,这种 用建立社会保险基金来分享资源的制度也存在不足,即制度的透明度不高, 由于缴费没有摊到个人帐户上,因而政府承担的责任很大。
2.强制储蓄型养老保险。该制度也称公积金模式,是一种固定缴费的模
式,对缴费率有具体规定,待遇由所缴费用以及利息决定。缴费及利息积累 在每个人的帐户上。当投保人年老、伤残或死亡时,帐户上的钱可一次或按 月支付。缴费由雇员和雇主共同承担。某些公积金允许提前支付,如购买房 屋、教育贷款等。
根据不完全统计,现在大约有 19 个国家,实行一种名叫“中央公积金
制”,而实为强制储蓄型老年社会保险事业。这些国家是斐济、加纳、印度、 印度尼西亚、马来西亚、肯尼亚、尼泊尔、尼日利亚、新加坡、斯里兰卡、 坦桑尼亚、乌干达、赞比亚、所罗门群岛等。其中,新加坡作出的成绩最显 著。
该制度的优点是透明度较高,激励作用较强,强调个人的自我保障,因
而政府的责任较小,负担较轻,同时对国家储蓄有利。但其存在的问题和不 足之处也比较明显:①缺乏互助互济性。社会保险固有的特性之一是互济性, 一人出现风险靠大家缴费分担。但强制储蓄型养老保险缺乏此种机制,突出 的是多劳多得,少劳少得。②退休金比较单一。由于这种制度规定了高投保 率,企业(雇主)投保费很高,已无力再出资筹办企业补充养老保险,这样, 雇员只能享受单一的基本养老金,再无其他社会退休会来源。后员退休后较 高层次的需求,只能通过商业性人寿保险来获得。③该制度对年轻工人和低 薪工人的老年生活保障不力。由于实行该制度的退休者的退休待遇主要由该 职工在职时的工龄(缴费年限)、年薪等因素决定,缴费年限长、收入高者 退休时个人帐户的储存额自然就多,反之则少。这样,缴费年限短者若丧失 劳动能力和低收入者难以保证晚年的基本生活。④该制度还可能因为过高的 缴费率导致企业产品的国际竞争能力下降,严重时还可能导致整个经济的滑 坡。本世纪 80 年代上半期,香港就是否引用中央公积金制发生过一场争论,

反对者引用的论据之一就在于此。香港企业主表示,他们担负不起过高的投 保费,否则,将不利于香港商品的国际竞争力,从而不利于香港经济的发展。 鉴于强制储蓄型养老保险模式的缺点,一些国家如斯里兰卡、尼日利亚、 坦桑尼亚正在考虑把公积金模式改为投保资助型(传统的)养老保险模式。
  3.国家统筹型养老保险。该制度由国家(或国家和雇主)全部负担雇员 的养老保险费,雇员个人不交费,是一种典型的福利型的养老保险制度。瑞 典、挪威、前苏联和波兰等国家实行这一养老保险制度。该制度的缺点是资 金来源渠道单一,政府和企业负担过重。事实上瑞典、挪威等福利国家正受 着由该制度带来的一系列经济和社会问题的困扰,正在寻求解决和改革办 法。
  
二、我国企业职工养老保险制度的建立

(一)我国企业职工养老保险制度的产生
  我国职工的养老保险,是党和国家为保障职工因年老丧失劳动能力退休 后的基本生活而建立的一种社会保险制度。我国历部宪法,对养老保险都有 明文规定。1982 年 12 月由第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中 华人民共和国宪法》第四十四条规定:“国家依照法律规定实行企业事业的 职工和国家机关工作人员的退体制度。退休人员的生活受到国家和社会的保 障”。 1994 年 7 月 5 日颁布的《中华人民共和国劳动法》也明确规定:“国 家发展社会保险事业,建立社会保险制度,设立社会保险基金,使劳动者在 年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”
  在旧中国,职工的养老保险几乎没有,除一些外商企业、官办企业和个 别民族资本主义企业有一些一次性退职待遇外,广大劳动者到了晚年,往往 被解职一脚踢出厂门,生活十分凄凉。
  中国共产党十分重视社会保险,在建国前党召开的六次全国劳动大会 上,有五次提出社会保险国家立法问题,在各革命根据地和解放区,为了发 展战时生产,保护工人利益,提高生产积极性,取得战争胜利,都颁布实施 了待遇标准备异的养老保险办法。新中国成立后,党和政府在国家的财政经 济存在很多困难的情况下,为解决职工丧失劳动能力后的困难,于 1951 年 2
月 26 日由政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。在《条例中》,
对养老保险作了具体的规定,即:退休条件为①一般职工,男年满 60 岁,一 般工龄 25 年,本企业工龄 10 年;女年满 50 岁,一般工龄 20 年,本企业工
龄 10 年。②从事井下、高空、高温工作的职工,退休年龄提前 5 年;工龄一
年按一年零三个月算。③从事有害健康的化工、兵工工作的,退休年龄男提
前 5 年,女提前 10 年;工龄一年按一年零六个月计算。其退休待遇为本人标 准工资的 35~60%。
因此,我国企业职工的养老保险制度是从《劳动保险条例》的颁布实行
同时建立起来的。据资料记载, 1952 年的退休人数为 2 万人。
(二)我国企业职工养老保险制度的发展过程
  《劳动保险条例》颁布后,历史上作过若干次修改,其中关于企业职工 养老保险方面的演变过程如下:
1953 年,国家财政经济状况已经根本好转,大规模经济建设即将开展,
为适应这一要求,原政务院子 1953 年 1 月 2 日对《劳动保险条例》作了修正, 养老金标准酌情提高到 50~70%,即本企业工龄满 5 年不满 10 年的,为本 人工资的 50%;本企业工龄满 10 年不满 15 年的为 60%;本企业工龄满 15 年及其以上的为 70%。当时,职工工资构成的主要成分是标准工资,奖金、 津贴等所占比重极小,为计算方便起见,1954 年 10 月全国总工会书记处发 出通知:“按职工本人工资计算支付劳动保险待遇时,一律按本人标准工资 计算”。从此,养老金的计发基数就由“本人工资”改为“本人标准工资”。
1958 年 2 月,国家对企业和机关实行统一的养老保险制度,并建立了因工因 病完全丧失劳动能力的退休办法,因各种原因退休的养老金计发标准如下:

连续工龄 养老金标准(为本人退休时标准工资的%) 正常退休 因病完全丧失劳动能力退休 满 5 年不满 10 年 满 10 年不满 15 年 满 15 年及其以上 50

60

70 40

50

60

因工致残完全丧失劳动能力退休的养老金标准为:
养老金标准(为本人退休时标准工资的%)
饮食起居需人扶助的 75
饮食起居不需人扶助的 60


另外,从 1958 年 3 月起,对不符合退休条件、因体弱有病不能工作的职
工,实行了退职制度。退职补助费的具体标准为:连续工龄 10 年以下的,每
满 1 年发给 1 个月本人标准工资;连续工龄 10 年以上的,从第 11 年起,每
满 1 年发给 1 个半月本人标准工资,最多不超过 30 个月本人标准工资。
到 1978 年,为了适应新时期和四化建设的要求,养老金标准作
了 适 当 调 整 :
养老金标准(为本人退休时标 准工资的%) 解放战争时期参加工作的 80 建国以后参加工作的 连续工龄满 20 年及其以上 连续工龄满 10 年不满 20 年 连续工龄满 10 年不满 15 年 75

70

60

同时,实行了养老金最低保证数办法,适当提高因工致残完全丧失劳动
能力退休的养老金标准,退职补助费的支付办法也作了改变:正常退休的养 老金低于 25 元的,按 25 元发给;因工致残完全丧失劳动能力退休,饮食起 居需人扶助的,其养老金标准由原来的 75%提高到 90%,饮食起居不需人扶 助的由原来的 60%提高到 80%,养老金低于 35 元的按 35 元发给;原来一次 性支付的退职补助费改为长期支付的退职生活费,标准为本人标准工资的 40
%,低于 20 元的按 20 元发给。
  1983 年 8 月,根据当时的财政经济状况,为了解决退休人员的生活困难, 对最低保证数作了调整,即正常退休的由 25 元提高到 30 元,因工致残完全 丧失劳动能力退休的由 30 元提高到 40 元,退职的由 20 元提高到 25 元。同 年,随着机关、事业和企业单位对建国前参加工作的部分老干部实行离职休 养制度,对企业中符合离休条件、建国前参加工作的老工人,也实行了退休 时养老金按本人标准工资 100%发给的办法,并根据参加工作的时期不同发
给 1~2 个月的生活补贴,从而保护了这部分老工人的利益,缓解了企业与机 关在这一问题上的矛盾。
  1989 年 10 月起,在职职工普调工资,为维护社会安定团结,对退休人 员也普遍增加了养老金,增加的数额相当于本人原来的一级工资,少数人增 加了 2 或 3 个工资级差,同时还提高了养老金的最低保证数,正常退休的由
30 元提高到 50 元,因工致残退休的由 40 元提高到 60 元,退职的由 25 元提

高到 40 元。
  1992 年 1 月,为了保障退休人员的基本生活,国家对退休人员的养老金, 在原有的基础上又提高了 10%,增加的数额不足 10 元的按 10 元发给。退职 生活费也按此办法增加。
  中国企业职工养老保险制度的建立,对于保障职工因年老退休后的基本 生活,解除他们的后顾之忧,促进生产发展和社会安定,都起了积极作用, 初步实现了宪法赋予职工在年老时获得物质帮助的权利。
(三)现行养老保险制度存在的主要问题
  我国的企业职工养老保险制度从建立之日至今,已有 40 多年的历史了。 该制度对于保障广大退休人员的生活、调动在职职工工作积极性、维护社会 稳定发挥了重要作用。然而,传统的养老保险制度自它产生之日起就存在不 少局限性,尤其是随着我国 80 年代开始的经济体制改革的不断深入,现行制 度逐渐暴露出一些弊端,归纳起来主要表现在以下几个方面:
  1.养老保险覆盖面窄,社会化程度低。目前我国法定的基本养老保险制 度,主要是在国有企业中实行,城镇区、县以上集体企业和外商投资企业是 参照执行,区县以下集体企业、私营企业、城镇个体劳动者基本上还没有法 定的养老保险制度。全民和集体企业中的劳动合同制工人、临时工,以及区 县以下集体与私营企业所产生的股份制企业和个体劳动者,至今没有统一的 养老保险办法。保险社会化程度低,承担保险责任的主体是相当分散的,直 接承担者是企业,其结果是造成新老企业之间的摩擦,新老职工之间的摩擦, 并且养者保险待遇要视各企业经营状况、政府与企业预算约束关系的软硬程 度、政府偏好等因素而随机波动。推行退休统筹后,矛盾有所缓解,但还不 能从根本上解决问题,目前统筹只限于市、县,“企业保险”演变为“地区 保险”,调剂的范围仍然有限。
造成这一局面的原因有二:
  第一,我国生产力发展水平较低。我国人口多,底子薄、老年人口数量 在世界上是独一无二的,而人均国民生产总值和人均国民收入却低于所有发 达国家,也低于很多发展中国家。为此,庞大的人口对衣、食、住、行、医 等方面的基本生活需求,都要靠国家来承担是不可能的。国家只能对其中一 部分社会成员率先实行社会保障,这部分人就是工人、店员、知识分子、国 家机关工作人员等等,他们代表了较高生产力,率先对他们实行社会保障不 仅是可能的,而且是发展社会生产力,巩固人民政权所必要的。而广大农民 占我国总人口 80%以上,农业劳动生产率较低,其收入只能满足目前基本生 活需要,为社会提供积累少,因而无法以国家为主实行包括养老在内的社会 保障。
  第二,传统经济管理体制的运行。我国解放初有多种经济成分,但经过 对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造以后,尤其是 1956 年社会 主义改造高潮以后,城乡经济基本上都纳入了全民所有制和集体所有制的轨 道,形成了公有制一统天下的局面。在这种情况下,除了广大农民以外,退 休养老保障只覆盖于城镇的全民和集体企业、国家机关和事业单位职工的格 局就形成了。 80 年代改革开放以来,我国城乡多种经济形式迅速发展起 来,但养老等社会保障制度又无法照搬原来全民企业所实行的那套制度,如 何根据多种不同经济形式的特点形成各具特色的社会保障制度又需要有一个 过程。这样。原有劳动保险制度就不仅没有覆盖于广大农村,也没有覆盖到
  
新产生的中外合资、外资独资以及个体劳动者等经济形式。
  2.养老保险层次单一。我国原有的养老保险制度,无论在全民企业,还 是在集体企业,都只能按《劳动保险条例》规定的一种形式,一个层次,无 论在经费筹集、待遇水平、保险对象,都是一个模式,都由国家和企业包下 来。企业之间、职工之间,都毫无区别,企业不能为职工办补充保险,个人 也没有储蓄性养老保险。
  这种单一层次的养老保险体制,同样是传统经济体制的产物。在传统经 济管理体制下,企业并不是相对独立的经济实体,不能自主经营、自负盈亏、 自我发展。企业盈利要全部上缴国家,亏损了则由国家补贴。这样的企业既 无自己的经济利益,也无自己的经济责任和风险,职工物质福利和企业经济 效益并无直接联系,在这种情况下,企业既没有能力为职工谋物质福利,也 没有必要为职工谋经济利益,包括养老退休在内的一切福利待遇水平都是由 国家决定的,不可能和经营水平、经济效益挂钩,企业就当然不可能再在国 家统一的养老保险以外,再办什么补充保险。
  至于个人的储蓄性养老保险,当然也不可能。这是因为,在传统的养老 金制度下,原来工资较高的人,退休金定得相对高些,没有参加储蓄性养老 保险的意识,并且早期也没有开办过储蓄性养老保险,而原来工资较低的人, 也根本无力参加储蓄性养老保险。在传统体制下,人们的收入也大体上差不 多,他们也很少有潜力参加个人储蓄性养者保险。不仅如此,按传统观念, 在社会主义制度下,包括养老在内的一切生活问题,本来就应当由国家包下 来的,因而也不需要企业和个人再为人们的生老病死问题操心。可见,单一 层次的养老体制是大锅饭经济管理体制的必然产物。
3.养老保险享受权力、待遇水平因职工身份不同而存在差异。目前,职
工退休时的养老保险待遇基本上是根据个人的身份地位确定的,农村人口与 城市人口之间、全民所有制与集体所有制及其它所有制的职工之间、合同工 与固定工之间、临时工与正式工之间、群众与干部之间,等等,在享受权力、 待遇水平相异甚远。享受权力、待遇水平的是由政府采取的一系列保护性政 策,限制不同身份的人相互间水平和垂直的推动维系的。统包统配固定制及 严格的户籍管理,形成了一种“保护屏障”。
4.退休条件和待遇标准不尽科学合理。现行制度的退休条件、年龄一刀
切;享受待遇起点的工龄太短(现为 10 年);待遇标准对工龄长短不同、对 社会贡献不同的职工没有体现出应有的差别,如现行工作 20 年的与工作 30 年、40 年的一样,不尽合理。
  5.基本养老金未实行与工资或物价的增长指数挂钩,使离退休人员的生 活水平降低,更谈不上分享社会发展成果。在 50 年代和 60 年代,职工退休 金一旦按规定领取,以后一般就不再变动。这主要是因为过去一般物价比较 稳定,尤其是生活必需品,如粮、油、主要副食品、棉布、房租、交通费、 燃料费等等,甚至是 20 年 30 年一贯制,一直不作变动,因此,退休职工的 基本生活水平也比较稳定,一些退休职工从退休起直到逝世为止退休金不 变,其基本生活并没有受到什么影响。但 80 年代以来,随着价格改革的不断 深入。物价有大幅度上升。为保障离退休人员生活,国家除了与在职人员一 样发给副食品价格补贴,还多次给离退休人员另加生活补贴费。然而,由于 离退休工资是按标准工资的一定比例计算的,而近年来由于种种因素,标准 工资占工资总额的比重不断下降。在一些地方现在这一比例只占 50%。于
  
是,离退休人员的收入越来越低于在职人员。同时,由于给退休人员所发各 种补贴是按人头平均发放的,因此,离退休人员收入在低水平上的平均主义 倾向越来越显著。社会各界强烈呼吁要建立离退休人员基本养老金的正常调 整机制。
  6.基本养老金计发办法不适应工资制度改革的形势。现行的基本养老金 是以标准工资为计发基数,随着工资制度改革的深化,原有的标准工资逐渐 淡化以至取消,而且标准工资占全部工资收入的比重也越来越低,近几年只
在 50%左右徘徊,以此为基数计发的养老金待遇偏低。但是另一方面,由于 企业有了工资分配自主权和退休费用实行社会统筹,使部分企业在职工退休 时千方百计加大标准工资的份额,这又加重了整个社会的负担。
  7.管理体制不顺。由于历史原因,在养老保险上形成多头、分散、交叉 管理的局面,增加了管理成本且不利于养老保险制度改革的通盘规划和向纵 深发展。
  
三、我国企业职工养老保险制度改革
(一)80 年代以来的改革回顾
  从 80 年代初开始,我国开始对养老保险制度进行改革试点,改革的重点 主要体现在以下几个方面:
1.推行退休费用社会统筹 “文革”期间,企业职工的养老保险倒退至“企业保险”,由企业直接
支付本企业退休人员的退休费用。“文革”结束以后,尤其是 80 年代以来, 退休职工大量增加,退休费用也相应增大,新老企业之间退休费用负担不均 衡的矛盾越来越突出。有些纺织、粮食、盐业、搬运等行业中的老企业,退 休费用相当工资总额的 50%以上,个别企业甚至超过工资总额;而在一些新 兴的行业和新建企业中,如电子、仪表、化工等企业,退休费用不到工资总 额的 5%,个别企业甚至一个退休职工也没有,如四川自贡市的五大盐厂, 退休费用相当工资总额的 69%,而另外 86 个市级以上企业单位连一个退休 职工也没有,不需要开支退休费用。因此,退休费用由企业直接支付的办法, 已经不能适应形势发展的需要,而且带来了很多问题:一是,难以保障退休 职工的生活。特别是一些严重亏损的企业,因无力支付退休费,不得不减发、 停发退休费,经常引起退休职工上访,甚至发生退休职工自杀的事件,影响 了社会安定。二是,影响了企业活力。随着改革开放的步伐,企业要参加市 场竞争,一些退休费用负担重的企业,不可能与其他企业在同等条件下开展 竞争,影响了这些企业的活力。例如,四川省成都市搬运公司,1978 年以来, 年年盈利,但开支退休费后就成了亏损户,因此,年年靠市交通局补贴过日 子,既影响公司的发展,又影响在职职工的利益,职工福利很少,家属半费 医疗被迫取消,连迫切需要的浴室也没有,职工积极性受到很大影响。三是, 影响在职职工与离退休人员的团结。例如,广东省东莞市,统筹前城镇搬运 站因退休费负担过重,影响了正常的工资发放,曾引起搬运站工人罢工。四 是,不利于经济体制改革的发展。80 年代以来,为了搞活企业,各地都在推 行经营承包制和租赁制,但是一些老企业的退休职工多,退休费用负担重, 因此,没有人愿意去承包、承租。还有一些企业,在改革中,为了照顾在职 职工的利益,采取了降低甚至取消退休待遇的错误做法,引起退休职工及其 家属对改革的政策不满。
以上情况说明,退休费用由各单位自己支付,不仅会影响离退休职工的
正常生活,也给经济改革带来了严重影响,更不利于社会的安定,必须进行 改革。
  针对上述情况,自 1982 年以来,中央、国务院的领导同志多次指出,要 改革退体制度,实行社会保险。全部由企业自己负担退休养老基金,对企业 来说,苦乐不均,应提到议事日程上来研究。
  1983 年 10 月,国家社会保险有关主管部门在郑州召开的全国保险福利 工作会议上,提出了开展全民所有制单位退休费用实行社会统筹的任务。1984 年,国有企业职工退休费用社会统筹,首先在广东省江门市、东莞市、四川 省自贡市、江苏省泰州市以及辽宁省黑山县开始试点,初步取得了成功的经 验。
  在部分省市试点经验基础上,1991 年国务院发布了《国务院关于城镇企 业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33 号),成为全国城镇企业 职工养老保险改革的一个重要指导性文件。这一文件对养老保险费用的筹
  
集、制度模式及养老保险管理体制与分工都提出了具体方案,对加速全国城 镇职工养老保险的改革起到了重要的推动作用。在《决定》的具体指导与推 动下,于 1984 年开始的退休费用社会统筹得到迅速发展,到 1993 年末,全 国实现省一级范围退休费社会统筹的省、启治区、直辖市达到 13 个;国有企 业全部实现了市县级以上统筹;集体企业职工的养老保险统筹达到 1927 个市 县;外商投资企业统筹达到 858 个市县。全国共有 59 万户各类企业, 8100 多万职工和 18D0 万退休人员参加退休费用社会统筹。退休费用社会统筹这一 措施均衡了企业的养老负担,缓解了新老企业退休费用畸轻畸重的矛盾,为 企业平等参与市场竞争创造了必要的条件。按照国发 33 号文件确定的“以支 定收,略有结余,留有部分积累”的资金筹集原则,截止 1994 年底,全国基 本养老金历年滚存结余 289 亿元,为应付人口老龄化高潮的到来开始进行必 要的资金准备。
2.建立了劳动合同制工人的养老保险制度
  1986 年国务院发布改革劳动制度的四项规定,决定国营企业新招工人一 律实行劳动合同制,并规定了劳动合同制工人退休养老保险办法:企业按劳 动合同制工人工资总额 15%左右,劳动合同制工人按不超过本人标准工资的
3%缴纳退休养老基金。目前少数到达退休年龄的劳动合同制工人开始按期领 取基本养老金。这项制度的实施,使劳动合同制工人解除了后顾之忧,年老 退休后的生活有了保障,对于巩固和发展劳动合同制起了积极作用。
3.实行了国有企业职工个人缴纳养老保险费制度
  实行个人缴费,是每个职工享受养老保险待遇权利应尽的义务,也是社 会保险权利义务相一致的具体体现,对于改变职工养老保险完全依靠国家和 企业的观念,树立社会保险参与意识,实现多渠道筹集资金,减轻国家与企 业的负担,以及解决人口老龄化的经济负担问题,都具有十分重要的意义。 实行个人交费,至少有四点好处:一是个人交纳一部分养老保险基金,可以 增强职工的自我保障意识和责任感,改变由国家和企业统包统揽的做法,克 服完全依赖国家的思想。二是职工个人交纳的一部分养老保险基金,同属于 养老基金的一个组成部分,增加了筹集资金的来源,在一定程度上可以适当 减轻国家和企业的负担。三是可以为取代现行工龄计发待遇创造条件。四是 可以使养老待遇标准与个人交纳的年限直接挂钩,有利于体现权利与义务的 关系。这也是国际上的惯例。截止 1993 年 6 月底,实行基本养老保险个人缴 费的省市已有 22 个,参加职工已达 6000 多万人。
4.开展了补充养老保险试点
  长期以来,中国的养老保险制度层次单一,退休职工完全依赖国家法定 的养老金生活。80 年代初期,四川省南充市在为街道小集体职工解决养老问 题时,针对街道小集体企业经济力量薄弱的情况,设计了基本加补充的养老 办法,即由政府组织水平较低的养老保险,在此基础上,各企业根据自身经 济能力,为在职职工和退休职工建立补充养老保险,补充可有可无,水平可 高可低。原劳动人事部保险福利局及时总结了这一经验,并在研究养老保险 制度改革时,提出了建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人 储蓄性养老保险三位一体的养老保险制度的设想方案。此后,个别经济效益 好的企业开始试行企业补充养老保险。试点办法有两种形式,一种是在职职 工建立补充养老保险,如杭州第二中药厂职工每月缴 2 元、企业缴 2~10 元, 北京吉普汽车有限公司个人每月缴 6 元,企业缴 3 元,职工退休时个人和企
  
业缴纳累积金额连同利息全部发给个人。一种是为已退休的职工建立补充养 老保险,如辽宁朝阳制药厂为退休职工建立生活补贴制度。1990 年福建省莆 田地区劳动部门在全地区推行企业补充养老保险。1991 年福建、四川、广西 等省提出了企业补充养老保险办法在全省试行,规定了企业建立补充养老保 险必须具备的条件,全年补充养老保险金的最高限额、资金来源等,县体办 法各企业自行决定。
  此外,河南省南阳地区、山西省祁县、湖北省黄石市等进行了个人储蓄 型养老保险试点,大多数职工参加了试点。还有一些地区的企业试行企业补 充养老保险与个人储蓄型养老保险挂钩的办法。
5.进行了基本养老金计发办法改革试点 近年来,一些地区针对原来职工退休金待遇与职工劳动贡献脱节,与职
工缴费多少无关的缺陷,进行了基本养老金计发办法改革试点。试点的具体 办法虽有所不同,但都在力图体现养老金待遇与劳动贡献大小、缴费年限长 短、缴费多少紧密联系的原则,从而激励职工勤奋劳动,也促进了企业按时 足额缴纳养老保险费。关于基本养老金计发办法改革的详细内容,将在后面 作专门介绍。
6.社会化服务网络初步建立
  至 1993 年末,全国已建立了归口管理的各级社会保险事业管理机构3900 多个,配备专职业务人员 3500 多人。1400 多个市县实行了由银行代发或社 会保险管理机构直接发放退休金,减轻了企业的负担,方便了退休人员,提 高了社会化管理水平。各级社会保险管理机构的管理手段也不断提高,目前, 已配备各种型号的微机 2300 多台,养老保险基金的管理正在逐步实现科学 化、现代化和规范化。总之,我国的养老保险制度改革已经取得一定的成就, 有些方面取得了突破性进展,为深化养老保险制度改革打下了良好的基础。
80 年代以来进行的企业职工养老保险制度改革,对保障企业离退休人员
的基本生活,维护社会稳定和促进经济发展发挥了重要作用。但由于这项改 革尚处于探索阶段,现行的企业职工养老保险制度还不能适应建立社会主义 市场经济体制的要求。当前企业职工养老保险制度还存在一些亟待解决的问 题,主要是覆盖面不够大;管理和服务的社会化程度低;管理体制不顺;单 一的社会统筹制还存在激励机制不强,个人缴费积极性不高,效益好的企业、 行业、地区不愿参加社会统筹;基金收缴困难等等。党的十四届三中全会《关 于建立市场经济体制若干问题的决定》指出,城镇职工养老保险金由单位和 个人共同负担,实行社会统筹和个人帐户相结合。国务院今年三月一日发布 了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发[1995]6 号),进 一步明确了企业职工养老保险制度改革的方向、原则和主要任务。因此,企 业职工养老保险制度,要按照市场经济体制和中央、国务院的决定进行深化 改革。
(二)深化改革的指导思想、目标及原则
1.指导思想 养老保险制度改革要充分考虑我国人口多、底子薄、生产力水平低和人
口老龄化发展迅速的国情,充分考虑我国经济发展地区性和行业性特点及其 不平衡性,考虑不同所有制和不同用工形式的特点与差距,兼顾国家、单位 和个人三者利益,兼顾目前利益和长远利益,既要保障职工退休后的基本生 活,又要有利于生产发展和社会安定。基本养老保险费用由单位和个人共同

负担,实行社会统筹与个人帐户相结合。 养老保险制度的改革是社会保险制度深化改革的重要问题,与劳动、工
资制度的改革关系十分密切,必须通盘研究、统一规划、相互配套。
2.基本目标 企业职工养老保险制度改革的目标是:到本世纪末,基本建立起适应社
会主义市场经济体制要求,适用城镇各类企业职工和个体劳动者,资金来源 多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、 管理服务社会化的养老保险体系。基本养老保险应逐步做到对各类企业和劳 动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。
3.深化企业养老保险制度改革应当遵循以下原则:
  (1)从我国社会生产力水平还比较落后,又逐渐走向人口老龄化高峰等 实际情况出发,恰当确定养老保险的方法、水平和结构层次;在借鉴外国行 之有效的经验的同时,也要吸取其教训。
  (2)公平与效率相结合。养老保险属于国民收入的再分配,分配对象是 因年老而退出劳动领域的劳动者,因此养老金待遇水平的差距应小于初次分 配,以体现社会公平。我国目前正处于经济快速发展阶段,在社会保险领域 适当体现效率原则具有特别重要的意义,要使养老金的待遇水平与劳动贡献 相联系,以激励劳动者勤奋工作。
(3)权利和义务相统一。基本养老保险通过国家立法强制实行。国家法
律、法规规定范围内的单位和个人都有缴纳养老保险费用的义务,劳动者在 履行规定义务的前提下,享有享受养老保险待遇的权利。
(4)集中决策,分级管理。组织养老保险是政府管理社会的基本职责之
一,养老保险的基本政策和发展方向要由国家集中决策。养老保险的基本政 策和制度要统一,管理要法制化。要健全法律、法规,强化执法监督检查, 依法运作。社会保险经办要与行政管理分开,实行分级管理。政府部门主要 管政策、制度、标准和监督检查,社会保险经办机构主要负责基金的收支、 营运和管理。
(5)管理服务社会化。。实行社会化管理服务是养老保险事业发展的方
向,要将目前各部门、各单位分散管理逐步转为统一的社会化管理,将目前 仍由企业承担的养老保险方面的服务工作逐步转向社会化。
(6)充分考虑我国已有 40 多年养老保险的历史和职工心理、物质的承
受能力,在深化改革中周密设计,精心组织,循序渐进,采取多种措施,减 少社会震荡,实现平稳过渡。
(三)建立一体化的基本养老保险制度
  基本养老保险一体化,即破除在养老保险方面用人单位之间的所有制界 限,劳动者的身份界限,用人单位的隶属关系界限,实行适用于各类劳动者 的统一制度、统一待遇标准、统一保险费率、统一管理、基金调剂使用的基 本养老保险制度,以促进劳动力的合理流动和优化配置,促进企业经营机制 的转换和公平竞争。
  制定和实施基本养老保险一体化计划,对于养老保险制度的深化改革和 加快发展,是十分必要的:
  1.我国已经确立了社会主义市场经济体制的目标,以公有制为主体的多 种所有制、多种经济成分并存以及由此决定的劳动者就业渠道的多元化将是 长期的现象。在市场经济条件下,价值规律的作用和竞争机制的功能,把劳
  
动力吸引到效益较好的单位和岗位上,从而提高了整个经济运行的效率与活 力。这种以市场经济机制为基础的劳动力管理方式,可以使各类人员在不同 地区、不同所有制之间,在企业、机关和事业单位之间合理流动,尤其是由 计划经济向市场经济过渡时间,重新择业以及劳动力的合理流动将十分普 遍。这就迫切需要建立起一个覆盖城镇所有企业、事业和机关各类职工的统 一养老保险制度,保证城镇所有职工享受养老保险的权利,以解除职工的后 顾之忧。因此,基本养老保险制度必须适应市场经济体制的客观要求,对各 类企业和劳动者实行统一的制度,为劳动者合理流动、劳动资源的优化配置 创造条件。
  2.企业,特别是国有企业正在走向市场,亟需进一步改变企业自包退休 养老、负担畸轻畸重的状况,均衡社会保险的负担,以平等地参与市场竞争。
  3.我国宪法规定公民有社会保障权,《劳动法》规定劳动者有享受社会 保险的权利。在社会经济发展的基础上,应当使基本的社会保险覆盖到更广 大劳动者,实现宪法和法律赋予劳动者的权利。
  4.“大数法则”是社会保险的基本规律之一,将基本养老保险制度推及 各类企业和劳动者,有利于在更大范围内分散劳动风险,构筑更可靠的社会 安全网,为社会安定和经济发展服务。
基本养老保险一体化的具体目标和主要任务可以概括为“广覆盖、四统
一”。 “广覆盖”的具体目标是:
1.将基本养老保险的实施范围扩大到城镇各类企业,包括国有企业、集
体企业(包括大集体和小集体)、外商投资企业、华侨和台港澳商投资企业、 私营企业、股份制企业、合营企业(包括全民与集体、全民与私人、集体与 私人合营的企业)。
2.将基本养老保险的实施范围扩大到上述各类企业的全部劳动者,包括
原有的固定工,合同制职工,订立了一定期限(如 3 个月或 1 个月)以上合 同的临时工、农民工、季节工以及各类企业的离退休人员。
3.将基本养老保险的实施范围逐步扩大到城镇个体工商户及其帮工。
  4.将基本养老保险实施范围逐步扩大到城镇私营企业主,有条件的地区 也可以扩大到自由职业者。
“四统一”的主要任务是:
  1.统一制度。纳入基本养老保险覆盖范围的企业和劳动者逐步实行国家 法律、法规和政策确定的统一的基本养老保险制度,而不再按所有制性质、 经济成分或者劳动者“身份”差别实行不同的制度。
2.统一标准:
  (1)统一缴费标准。各类企业和个体工商户按照当地统一规定的缴费比 例为其职工和帮工缴纳基本养老保险费用。职工和帮工个人按照当地统一规 定的缴费比例缴纳基本养老保险费用。个体工商户本人、私营企业主和自由 职业者一般按照当地规定的企业和个人缴费比例之和缴纳基本养老保险费 用。
  (2)统一给付标准。要在社会统筹与个人帐户相结合的基础上逐步统一 各类企业和劳动者的基本养老保险待遇给付标准,包括职工平均工资的计算 比例,记入个人帐户的比例及利息,给付周期,基本养老金正常调整增加额, 个人帐户余额继承等。
  
  3.统一管理。基本养老保险的政策制订及法规监督统一由政府的劳动行 政部门负责,基金经办统一由社会保险经办机构负责。
  4.统一调剂使用基金。基本养老保险费用统一以缴费工资为基数征缴。 各类企业和劳动者缴纳的基本养老保险费用在统筹范围内统一调剂使用,统 一确定积累率。
  鉴于目前各种所有制之间的待遇差别较大,养老保险费用社会统筹的覆 盖面还不够宽,一体化的基本养老保险制度,宜实行统一规划、分类指导、 分步实施、分步到位的方针。如一般地区,可以用四、五年的时间,将城镇 企业职工养老保险制度的实施范围逐步扩大到城镇所有国有企业、集体企 业、外商投资企业、私营企业、股份制企业、联营企业及其职工,有条件的 还可以扩展到城镇个体劳动者和私营企业主。东南沿海地区和中心城市,步 伐可以适当快一些,在二、三年时间内完成一体化的计划。
(四)建立多层次的养老保险体系
  建立基本养老保险与补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的 制度,是由我国国情、国力决定的。我国是一个发展中国家,经济还不发达, 为了使养老保险既能发挥保障生活和安定社会的作用,又能适应不同经济条 件的需要,以利于劳动生产率的提高,宜实行国家基本养老保险、单位补充 养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体制。在多层 次的养老保险体制中,基本养老保险是核心,由国家立法在全国统一强制实 施,适用于城镇各类职工。第二层次是单位补充养老保险,也就是根据单位 的经济实力确定待遇水平和发放方式,经济效益好的多补充,以体现不同单 位在经济条件上的差别。第三层次是职工个人储蓄性养老保险,个人根据经 济能力和不同需求自愿参加,国家在政策上应给予引导,在储蓄利率上给予 相应的优惠。
实行多层次养老保险意义十分重大:一是可以适量控制国家法定基本养
老保险待遇水平的增长。我国的生产能力和经济水平还很低,与此相适应, 养老保险待遇的水平不可能很高。但是,国内、国际的经验教训表明,养老 金的待遇标准只能上不能下,只能增不能减,而且随着社会的进步和经济的 发展,要求提高待遇的因素将随之增长,单靠国家法定的基本养老保险是解 决不了的。实行多层次养老保险,可以使职工在整个工作期间逐步积累基金, 以保持退休后的生活水平不降低,又使基本养老金水平得到控制。二是可以 增加企业的凝聚力,促进劳动生产力的提高。市场经济的主体是平等竞争, 单位之间经济条件的差别是必然结果,单位为了增强凝聚力,吸引优秀人才, 除了对在职期间给予优厚报酬以外,还会靠长远的吸引手段来稳定所需人 员,手段之一就是为职工兴办补充养老保险,这样做,有利于企业经济效益 的提高,激励职工多做贡献,三是可以为经济建设积累资金。补充养老保险 和个人储蓄性养老保险基金大多是完全积累的方式,一般储存数十年后才支 付,这一方面可以抑制消费基金的膨胀,另一方面形成一笔数量可观的长期 可运用资金,支援国家经济建设。
  特别应当指出的是,补充养老保险是企业行为,补充方式、待遇标准、 发放形式等由企业与职工以协议形式确定,体现企业经济发展的差别;企业 可以自主选择经办机构,实行利益调节,允许经办单位平等竞争。国家要进 行指导和加强宏观调控,政策上给予支持。随着基本养老保险待遇标准的调 整,企业补充养老保险由低到高,逐步建立和完善,按照企业的经济发展趋
  
势,到 2020 年, 30%左右的企业补充养老保险达到职工工资收入的 25~
30%; 30%左右的企业达到职工工资收入的 10~20%; 20%的企业达到 职工工资收入的 5%左右。补充养老金待遇水平控制在本企业平均工资的
10~15%以内。 关于建立企业补充养老保险的具体设想,将在以后的内容中作专门介
绍。
(五)建立基本养老金正常调整机制
  我国目前的基本养老金在职工退休时一经确定就不再变动,受物价的影 响很大,退休人员生活水平逐年下降。为解决这一问题,以往国家采取定额 物价生活补给方法。从实行的结果看,这种办法在一定程度上保障了退休人 员的生活,稳定了社会,但这种办法利少弊多:一是物价生活补贴不规范, 补贴制度随意性较强,而且往往滞后,群众意见大。二是各种补贴名目繁多, 执行起来十分困难,人们也难以分清楚;三是平均主义倾向严重。由于各种 补贴都按人平均发放,表面上很公平,其实隐藏着很多不合理因素,最为突 出的是退休人员的养老金逐渐形成了一个很大的平台,一些退休时待遇较高 的同志反映强烈,等等。
  建立基本养老金的正常调整机制,即每年根据社会平均货币工资增长指 数的 40~80%,对基本养老金进行适当调整。与职工货币工资指数挂钩的优 点,一是 1985 年以后,在企业工资改革方面,对不同类型的企业逐步实行了 不同形式的企业工资同经济效益相联系的办法。以现价计算的经济效益指 标,是经济成果和物价因素的综合体现。因而,与之挂钩的货币工资指数也 包含了这两个因素,较之物价指数代表性更强。二是退休金是工资的延伸, 都是人工成本的组成部分。成本与物价挂钩,容易造成成本推动型的物价与 退休金的轮番上涨。从国外工资与物价挂钩的情况看,鲜有成功的经验,因 而基本养老金的调整也不应与物价挂钩。三是从我国的国情看,历来在职职 工工资的调整与退休人员退休金的调整都是统筹考虑的,既然在职职工的工 资没有与物价挂钩,退休金亦不应与物价挂钩。四是基本养老金的调整必须 做到“支与收挂钩”,才能保证“量入为出”,也才能体现“以支定收”的 收费原则。五是不会由于实行不同的挂钩办法而引起在职职工与离退休人员 的矛盾。
下面介绍三种基本养老金正常调整机制的具体办法。
  办法一:对属于调整对象的退休人员,按统一的调整幅度(上年工资增 长率的一定比例)进行调整。
基本模型为:
  某职工第 n 年领取的基本养老金=第(n-1)年的基本养老金×(1+平 均货币工资第 n 年比第(n-1)年的增长率×同一调整比例)
用符号表示:

W =W


(n-1)

×(1+Y


n(n-1)

×r%)

式中:


n(n-1)

=(第 n 年的职工平均货币工资/第(n-1)年职工平均货币工资

-1)×100%:
r%:在 40~80%范围内经确定的统一的调整比例。 该办法的特点:(1)体现了与社会平均工资挂钩的原则;(2)由于不
同类型的人员退休时领取的基本养老金不同,体现了一定程度的按劳分配因

素,以后又按同一比例进行调整,保持了退休人员各自在社会经济生活中相 对不变的位置,不同类型的退休人员心理上容易接受;(3)按同一比例调整, 有利于基本养老金调整的计划与预测;(4)操作方便,便于管理;(5)需 论证的地方,一是退休人员的相对位置不变是否比相对位置适当扩大更合 理?二是 r%即在 40~80%区间内确定的同一调整比例是否因容易带有人为 的因素而缺乏科学性?
办法二:对调整范围的退休人员,按不同的调整比例进行调整。 基本模型为:
  某职工第 n 年领取的基本养老金=退休当年领取的基本养老金×(l+退 休时缴费性养老金占基本养老金的比例×第 n 年的平均货币工资比该职工退 休当年的平均货币工资的增长率)
用符号表示:
W =W ×(1+Q /W ×Y )
n 0 0 0 n0
式中:
Q -退休当年的基本养老金中缴费性养老金;
=(第 n 年的社会平均货币工资/该职工退休当年的社会平均货币工资
-1)×100%。 该办法的特点:
1.由于退休时缴费性养老金占基本养老金的比例(Q /W )是固定的,某
0 0

职工第 n 年领取的基本养老金 W 与职工社会平均工资增长率 Y

呈正相关。Y

值越高,W 值越大;当 Y

值小于 Y


(n-1)

0 值时,W 值小于 W


(n-1)

0 的值。这一

方面体现了基本养老金的调整与工资增长指数挂钩的原则,另一方面也体现 了在特殊情况下离退休职工分担国家困难的原则。
2.对不同的职工而言,同等条件下,W 的值主要取决于缴费性养老金在
基本养老金中的比例,工龄越长、缴费工资指数越高者,这一比例就越高,
Wn 相对就越大。换句话说,经调整后增加的退休金相对就越多。较之办法一, 办法二较大程度地体现了尊重退休人员的历史贡献,因而其相对位置有所扩 大。
3.与办法一的主要不同之处在于,办法二用缴费性养老金占基本养老金
的比例代替了用人为因素确定的调整比例。由于缴费性养老金占基本养老金 的比例因人而异,因而调整比例也一一对应,不像办法一统一用一个调整比 例。
  4.根据对工龄在 20~42 年、缴费工资指数在 0.9~2(两倍封顶)之间 的各类人员的测算(用 1.0%的比例),缴费性养老金占基本养老金的比例
在 51.9~77.1%区间内(若用 1.2%的比例测算,则最高为 80.1%)。也就 是说。用这一区间的任一值作为调整基本养老金的比例,均符合 40~80%幅 度内进行调整的要求。
  5.退休人员因执行不同的调整比例,其相对位置有所扩大。关于扩大的 幅度,上述(4)的假设中,若按社会平均工资每年增长 10%测算,经过 10 年,最低的调整比例(l+51.9%×10%×10 年)相当于最高调整比例(1+
77.1%×10%×10 年)的 85.8%(相对位置扩大 14.2%);经过 15 年,相 对比例为 82.5%(扩大 17.5%);经过 20 年,相对比例为 80.2%(扩大 19.8
%);极限为 32.7%。即若甲、乙同时退休,甲的退休费为乙的 90%,则

20 年后为乙的 72.2%(90%×80.2%)。
6.须论证的是,这种加大体现按劳分配色彩的办法是否必要和适当? 办法三:对调整范围内的退休人员,采取与工资和物价双挂钩的办法。 具体办法为: (1)根据上年职工平均工资增长的一定比例确定当年人
均月养老金的调整水平; (2)根据上年职工生活费价格指数上涨情况和职 工赡养(负担)系数确定人均同物价挂钩的月养老金调整额; (3)根据退 休者本人上年实际月养老金减去国家统一出台的物价补贴后的余额以及上述
(1)、(2)的发生情况,最后计算出同本人月养老金基数挂钩的实际调整 额。
  例:某市 1994 年的职工平均工资为 4500 元,与上年相比,月均增资 120 元;职工生活费价格指数与上年相比为 125%;该年职工赡养系数为 1.6;同 期国家已出台物价补贴 30 元。1995 年该市拟按工资与物价双挂钩的办法调 整基本养老金(调整幅度为 60%),调整前人均月养老金为 270 元,马×× 的实际养老金为 32O 元。计算马××1995 年月养老金的调整数。
则:
(1)1995 年该市人均月养老金的调整水平为:
120×60%=72(元)
(2)该市同物价挂钩的月养老金平均调整水平为:
(4500÷12-120)×(1.25-1)÷1.6=39.8(元)
(3)同马××月养老金基数挂钩的调整额为:
(72-39.8)÷(270-30)×(320-30)=38.9(元)
(4)马××的实际调整额为:39.8+38.9-30=48.7(元) 该办法的特点, (1)体现出物价补偿人人平等,养老金的调整因人而
异的特点,较之办法一、二更为合理; (2)该办法较为复杂、难懂,不易
为人尤其是退休人员所理解。
(六)建立健全养老保险的社会化服务体系
  在近代工业社会,企业的高效运转同社会的专门机构对社会保险包括养 老问题的有效承担,是市场经济有效性的两个相辅相成的车轮。一方面,没 有企业的高效运作就没有专门机构承担社会保险的经济前提;另一方面,没 有专门的经办机构,企业的高效运作就不可能维持。我国目前正处于由企业 保险向社会保险转变时期,养老保险是社会保险最重要的组成部分之一。因 此,加紧建立健全养老保险的社会化服务体系尤为重要。当前,为减轻企业 负担,应尽快将企业承担的社会职责转移到社会上来,要强化社会保险机构 服务的职能,促进社会化管理服务体系建设的步伐,推进社会保险“一条龙” 服务。养老保险的“一条龙”社会化管理服务体系,从整体上可分为两个阶 段:一是从就业开始到退休整个在职阶段。劳动部门及所属的社会保险机构 从办理招工手续开始,即为职工办理参加养老保险的手续,按社会保障号码 编发《养老保险手册》,办理职工调动时的养老保险转移,提供有关政策咨 询和帐目查询。二是达到退休年龄后的整个享受养老保险阶段。重点是尽快 实现养老保险费的差额缴拨向全额缴拨的过渡,由社会保险机构直接发放或 要委托银行代发养老金,建立以社会化管理服务为主要形式的退休人员管理 服务体系,逐步实现离退休人员与原工作单位脱离。社会化管理服务体系要 与社区服务为中心,形成社会的服务网络。退休人员的管理服务以自我管理 服务为主体,充分发挥退休人员的作用,由政府主办改为政府协办,民间组
  
织管理为主。建立生活管理服务系统,重点发展适合老年人特点的服务项目 和服务设施,并且根据老年人经济负担能力和不同需求分别建立消费型和福 利服务型两类服务项目。目前,对破产、拍卖企业的离退休人员先行实现社 会化管理,实行由银行、社区服务中心、社会保险机构直接发放基本养老保 险金,并由各级社会保险机构的管理服务组织及社区服务中心进行管理,与 原单位脱离。
(七)加强养老保险基金的监督和管理
  深化企业职工养老保险制度改革,对养老保险基金的收支、管理、运营 提出了更高的要求,从而在客观上要求加强养老保险基金的监督和管理。养 老保险基金的监督,要建立社会保险行政管理与基金经办分开,相互制约的 组织体系;建立、健全社会保险基金管理的规章制度,实行内部与外部相结 合的双重审计制度;建立由政府主管部门、缴费单位、养老者、社会公众代 表等多方组成的基金监事会;建立向立法机构定期报告制度,并向参加养老 保险的单位和个人,通报养老保险政策的执行和养老保险基金的使用情况。 各级社会保险基金经办机构,要下大力量,加强社会保障号码、养老保 险缴费记录、台帐、档案、个人帐户、计算机网络建设等基础管理工作,为 企业和劳动者提供周到、方便的咨询、查询服务;要采取有力措施,精打细
算,勤俭节约,把管理费用控制在最低水平。
加强养老保险基金的管理,当前应把握以下三条基本原则: 一是养老保险基金实行属地管理原则,以地域管理为主。现阶段以地、
市统筹为运行的基础,实行一体化管理,有条件的地区可以实行省级统筹。
经国务院批准实行系统统筹的以全行业为运行的基础。建立省级调剂金,以 调剂省内因遭遇自然灾害、突发事件或者因经济严重萎缩、企业大面积亏损 等特殊情况造成资金严重不足的地、市。建立中央调剂金,资金分别从实行 系统统筹的系统和各地区提取,以调剂上述原因造成资金严重不足的省、区 和部门。
二是要确保养老保险基金的安全和稳定增长,防止由于通货膨胀而使基
金贬值,保护广大养老保险缴费者和待遇享受者的实际利益,准备应付人口 老龄化迫近的基金支出负担。养老保险基金运营应当借鉴国际同类基金运营 的成功经验,要优化结构,降低风险,提高效益。养老保险基金大部分应投 资购买国家特种定向债券。目前养老保险基金收支相抵后的结余额,除满足 两个月的支付费用外, 80%左右应用于购买由国家发行的社会保险基金特 种定向债券。但应根据养老保险金的实际支付需要,允许随时兑现,并保证 利息。
  三是必须坚持专款专用的原则,任何单位和个人都无权自行决定基金的 其他用途。养老保险基金运营所得收益,除按规定提取少量的管理费外,全 部归入养老保险基金,并免征税费。
  
四、基本养老金计发办法改革
  基本养老金计发办法改革,是企业职工养老保险制度的主要组成部分, 也是广大职工和社会各界十分关心的问题。故将此内容从企业职工养老保险 制度改革的内容中抽出,在此作一专门介绍。
(一)基本养老金计发办法改革的必要性
我国企业职工现行的养老金计发基数是建立在等级工资制度基础上的,
自 1954 年确立了以标准工资为什发基数以来,一直未作改变。当前,随着企 业工资制度改革的深化,以标准工资为养老金计发基数的办法受到了极大的 冲击,其自身存在的矛盾和弊端暴露无遗,已难以为继。社会各界要求改革 的呼声也愈来愈高。其问题主要表现在:
  1.社会主义市场经济体制确立后,多种经济成分,特别是集体、三资、 股份和私营企业、个体经济发展迅速,他们中很多人因没有标准工资而难以 进入养老保险范围,从而限制了人员的流动,不利于统一的劳动力市场的建 立。
  2.从工资制度改革的总体构想和发展趋势看,企业实行工资总额与经济 效益挂钩后,可以根据生产、经营和职工劳动特点等实际情况,自行选择确 定实行岗位技能工资制、结构工资制或等级工资制,自主确定实行计件工资 还是计时工资,是否建立各种津贴、补贴等。企业内部分配自主权的确立, 出现了分配形式的多样化,打破了以标准工资为主体的等级工资制的分配格 局,从而使标准工资概念逐渐淡化。有的企业已不再实行标准工资,职工原 有的标准工资已名存实亡了。
3.随着企业工资制度的改革,工资结构发生了很大变化,标准工资在职
工工资收入中所占的比重明显下降,已由 1978 年的 85.7%下降到近几年的
55%左右。若按照国家规定的计发养老金标准 75%计算,职工退休后的养老 金实际只相当在职时工资收入的 40%,收入骤减且幅度又大,难以保障基本 生活。在实行工资总额与经济效益挂钩的前提下,标准工资(基本工资)占 工资收入的比重偏低的现象很难调整过来。
4.以标准工资作为养老金计发基数的办法,对工资制度深化改革产生着
潜在的影响。即使有些企业已不实行等级工资制,但职工在退休时,仍要把 早已固定下来的标准工资拿来作为计发基本养老金基数,这样就使标准工资 在职工心目中占有非常重要的地位,使职工中追求国家统一调整工资的愿望 十分强烈。在这种形势下,企业沿用固定升级的办法非常普遍,工资分配的 激励作用也就难以充分发挥。这实际上是和工资总额与经济效益挂钩的初衷 相背离的,对企业工资制度改革产生了一定的消极作用。
  5.以标准工资为基本养老金计发基数的办法,与基本养老保险费用社会 统筹及职工个人缴纳基本养老保险费的改革措施不配套,给养老保险制度的 整体改革带来阻力。一是现在实行的基本养老保险社会统筹,一般是以工资 总额的一定比例在税前提取,这种收入按大口径、支付按小口径的办法,使 得企业、职工意见很大,尤其是经济效益好工资总额高的大中型企业,更认 为是两头捞不着。这些企业本来退休职工少、负担轻,统筹算帐就多出了钱, 而发退休费时又按标准工资计算不能多发,和本企业职工利益并无联系,因 此感到出了冤枉钱,从而纷纷想出对策,千方百计少交拖欠基本养老保险金。 二是以标准工资作为基本养老金计发基数的办法,与职工个人缴纳基本养老 保险费不挂钩,缴纳多少一个样,人们追求经济利益的趋向心理得不到补偿,
  
从而使不愿缴纳或少缴纳的情况时有发生,不仅阻碍了职工个人缴纳基本养 老保险费工作的开展,而且无法对企业缴费形成一个有力的监督制约机制。 综上所述,改革基本养老金计发办法已随着经济发展和改革的深化而越
来越必要和重要了。
(二)基本养老全计发办法改革的基本原则
基本养老金计发办法的改革,应遵循以下三项基本原则:
1.公平与效率相结合的原则 基本养老金是职工退休后维持生活。安度晚年的物质保障。所有职工不
论其在职时担任什么职务,做什么工作,一旦退休就都离开生产(工作)岗 位。因此,养老保险首先应体现公平及保障原则,使劳动者在退休后老有所 养,使有劳动能力时给社会作过贡献的劳动者到年老力衰时都可以一律平等 地得到“物质保障”。但养老保险中依然需要体现“效率”原则,以利提高 劳动生产积极性。如退休金水平应当和在职时工资水平保持一定比例,和在 职时贡献保持一定联系,给劳动模范、先进人物、战斗英雄、特殊工种的劳 动者等等以适当照顾。这些都是应当的。在社会主义历史时期,劳动依然是 谋生的基本手段,即使在社会保险制度中,也应当体现一点按劳分配精神, 以便通过有一定差别的保险待遇来促进人们在职时努力工作。如果人们在年 老退休时不管原来工资如何,劳动情况如何,完全拿一样多退休金,无疑是 打击先进,鼓励落后。然而,养老金待遇上的差别又不能过大,不宜大到像 按劳分配中的差别待遇的地步。因为养老金毕竟属老人的基本生活保障,而 不是劳动报酬。职工在职时的工资待遇,是对现有劳动支出及贡献的报酬, 多劳多得,少劳少得,其所得差别应体现劳动贡献上的差别。而养老金上的 差别不是由于老人目前还在劳动而引起的,只是由于过去劳动上的差别引起 的。年轻力壮时劳动上的差别,主要应在当时工资水平上有所体现,而不应 在养老金上充分体现。养老金上的差别只能体现一点对过去劳动差别的鼓 励,体现一点对积累劳动(体现在工资高者所纳养老保险费也高些)的承认。 因而,养老金应有点差别,但不宜过大。同时也应该注意到,我国目前正处 在经济发展时期,赋予养老保险激励在职者勤奋工作的作用具有特别重要的 意义。当然,这主要是指国家法定基本养老保险。至于企业补充养老保险和 个人储蓄性养者保险,则完全可根据企业的经营水平和各人的收入而定。老 人生活待遇上的差别,主要应通过企业补充保险和个人储蓄保险来体现,这 有利于职工安心在本企业工作并为提高所在单位经济效益而积极劳动,也有 利于调动职工储蓄积极性。这就是说,基本养老保险给人们提供了略有差别 的低水平的起码的生活保障,如果人们想进一步在年老时改善生活,那么, 一是应当好好为本企业工作,争取提高企业经济效率,以争取企业搞一点补 充养老保险,二是应节俭些,争取多储蓄一点。勤俭是人类美德,社会如不 能养成勤俭好风气,则资金不能积累,财富不能增加,生产不能发展。
2.权利与义务相一致的原则 职工在企业辛勤工作一辈子,为国家和社会创造了财富,当他们达到法
定退休年龄离开工作岗位后,按照国家有关规定享受养老金,这是宪法赋予 的基本权利,受到法律的保护。但是,享受权利应先尽义务,权利与义务是 相一致的。在市场经济条件下,这显得更为重要。《国务院关于企业职工养 老保险制度改革的决定》(国发[1991]33 号)明确规定,养老保险费用“实 行国家、企业、个人三方共同负担,职工个人也要缴纳一定的费用”。《国
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