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中国外交史——中华民国时期(1911—1949)



第一章 北京政府的媚外外交
(1911—1919)


  世界进入 20 世纪之时,统治中国的清王朝已经是日薄西山、气息奄奄。 尽管清政府一方面宣布实行“新政”,采取了一些改革措施,另一方面加紧 镇压不断兴起的人民革命运动,但是它已无法扭转注定要垮台的趋势。
  清朝统治的日益衰微,致使中国在弱肉强食的资本主义扩张时代无法自 立于世界,而陷于苦难的深渊。首先,中国丧失了大量的领土。到 19 世纪末, 大半个中国已沦为列强的势力范围。列强还在中国搞了五块租借地和 30 多个 租界。被迫开放作为“通商口岸”的城市多达 80 余处。外国军队不仅驻扎在 北京和山海关之间京奉铁路的沿线,还驻在北京的使馆区和东北的许多地 方。外国的商船可以在中国境内到处停泊,外国轮船公司在中国沿海和内河 的贸易运输中占垄断地位,而且凡是商船所到之处,兵舰就可以随之前来。 中国的海关完全把持在外国人手中,总税务司和各海关的税务司都由外国人 担任。关税的制定要中外协商决定。税率极低,严重影响中国民族经济的发 展。全国 9600 多公里的铁路,中国能自主的只有 600 多公里。外国公司在中 国霸占矿山,主要的矿已都控制在它们的手中。
在这期间,清政府还不得不一再付出巨额战争赔款,加上其他小笔的赔
偿,据估计总数高达 96,600 多万两白银。 在中国的外国人享有领事裁判权,他们并把这种特权加以扩大。不仅外
国人之间的案件不由中国官员审理,而且涉及中外人员的案件也要由外国官
员来审理或插手中国官员的审理。 清末中国面临的危险局面正如革命团体兴中会宣言中所说:“方今强邻
环列,虎视鹰瞵,久垂涎于我中华五金之富,物产之饶,蚕食鲸吞,已效尤
接锺,瓜分豆剖,实堪虑于目前。”(1)这样一种形势敦促着所有爱国者去考 虑如何才能挽救中华民族。终于,1911 年 10 月 10 日的武昌起义,揭开了辛 亥革命的序幕。

第一节 辛亥革命时期与民国初年的中国外交
(1911—1914)


一 辛亥革命时期资产阶级民主派的外交主张和对外活动

  湖北军政府的对外政策 武昌起义成功之后,革命党人建立了湖北军 政府,他们强拉原清军协统黎元洪担任军政府都督。湖北军政府采取了避免 同外国人发生冲突的对外政策。军政府在《刑赏令》中明确规定:“伤害外 人者斩”、“保护租界者赏”、“守卫教堂者赏”。1911 年 10 月 12 日,军 政府派外交司长胡瑛等人前往汉口,以湖北军政府都督的名义照会驻在汉口 的各国领事,宣布革命政府的外交政策。照会中指出:“对各友邦,益敦睦 谊,以期维持世界之和平,增进人类之幸福,所有国民军对外之行动,特先 知照,免致误会。一、所有清国前此与各国缔造之条约,皆继续有效。二、 赔偿外债照旧担任,仍由各省按期如数摊还。三、居留军政府占领地域内之 各国人民财产,将一律保护。四、所有各国之既得权利,亦一体保护。五、 清政府与各国所立条约,所许之权利,所借之国债,其事件成立于此次知照
  
后者,军政府概不承认。六、各国如有助清政府以妨害军政府者,概以敌人 视之。七、各国如有接济清政府以可为战事之物品者,搜获者一概没收。” (2)这几条实际上是取之于同盟会 1906 年所制定的《革命方略》中的“对外 宣言”。军政府的对外政策尽管在维护国家主权方面有其严重缺陷,但它在 不给帝国主义列强以干涉口实方面具有策略性的意义,有助于革命的展开。 在武昌起义之前,驻汉口的各国领事就已密切注视革命党人在武汉一带 的活动。英、德、法等国领事都曾请求速派本国军舰前来保护各国侨民的生 命与财产安全。1911 年 10 月 11 日,汉口道台奉湖广总督瑞澂之命照会驻汉 口的五国领事,请求各国派舰在武汉江面巡逻,以阻止革命军渡江攻击汉口, 各国领事都没有接受。瑞澂逃离武昌抵达汉口后,声称“义和团复起”,立 即派人要求德国领事开炮轰击革命军。德国领事本来同意这一要求,并与德 国海军进行蹉商,作了开炮的准备。但是,拘于 1901 年讨论《辛丑条约》时 各国间达成的一国不能单独采取行动的默契,德国领事主张召开领事团会 议。13 日,英、法、德、俄、日等五国领事举行会议。会上,德国领事认为 武昌起义是义和团事件的重演,主张帮助清军对革命军作战。法国领事侯耀
(即罗氏)是孙中山的故交,他坚持认为这场革命是要进行政治改革,不同 于义和团的暴乱,反对进行干涉。这一主张得到英俄两国领事的赞同,日本 领事起初支持德国领事的意见,但未固执己见。于是,领事团会议决定持中 立态度。
14 日,湖北军政府又派夏维松等人分别拜会各国领事,请其承认革命军
为交战团体。胡瑛也为此事同各领馆进行接洽。16 日,驻汉口各国领事又再 度集会。18 日,英、法、俄、德、日五国领事正式联名布告中立。对此,湖 北军政府派人送照会至各领事馆,以示感谢。照会中重申:本军政府将采用 必要的手段来对付那些阻碍军政府自由行动者。当时革命阵营中许多人误以 为五国领事的布告就表明外国承认革命军为交战团体。实际上,列强无意这 么做。11 月 8 日英国驻华公使的一份电报中就指出:“至其自谓各领事已认 彼军为交战团,据本大臣所闻,则实无其事”。(3)11 月 7 日黎元洪发给各 地军政府的通电中也提到各国尚未承认军政府为交战团体。尽管如此,军政 府能争取到列强的中立就足以使革命声势大震,也避免了同列强发生直接冲 突。
孙中山的外交活动 孙中山在领导中国资产阶级革命时非常重视外交
问题。他曾说:“革命的成功,一是靠武力;一是靠外交。”(4)孙中山作出 如此主张的原因,一是中国饱受外来侵略,帝国主义列强在这里有很大势力; 二是中国民族资产阶级的力量比较弱小,又同列强有着千丝万缕的联系。武 昌起义爆发时,孙中山正在美国。他闻讯后本想立即赶回国内,但一转念感 到自己的主要作用不在于疆场而在于外交方面,因此,决定在外交问题解决 以后再回国。孙中山就各列强对华态度作了一番分析之后得出结论:外交的 关键在于英国,它关系到革命的成败存亡。于是,他决定由美赴英。在离开 美国之前,孙中山前往华盛顿,打算会见美国国务卿,争取美国政府对革命 的支持,但是这项请求未被接受。1911 年 11 月 11 日孙中山到达伦敦,随即 展开交涉。他首先要阻止外国对清廷的借款。当时,英、美、法、德四国银 行业已同意借款给清政府,若这笔款子到达清廷手中,便可用来作为对付革 命军的军费。他委托维加炮厂的杜逊就此事同英国外交大臣葛雷磋商,终使 四国银行同意停付给予清廷的借款。同时,孙中山还要求英国制止日本援助

清廷和取消各处英属政府对他的放逐令,这些都得到英国政府的同意。孙中 山进一步提出由英国借款给中国新政府和新政府同英国合作的建议,未得到 英方的响应。孙中山的英国之行毕竟是有成果的,打击了正苦于财政困难无 法有力抗击革命军的清政府。
  11 月 21 日,孙中山又到法国。在法国期间,他拜会了法国首相克雷孟 梭、外交部长和其他政界人士,并接受了新闻记者的采访。在采访中,孙中 山说明了新政府的大政方针,特别指出欢迎外国资本与工程师参与中国的开 矿和筑路,还表示要清除不便于外国人的各种障碍,同时制定“不能听西商 独受其利”,而务必使中国受益的新海关税则。
11 月 24 日孙中山离马赛回国,12 月 25 日返抵上海。 南京临时政府的外交 1912 年 1 月 1 日中华民国正式建立,孙中山担
任临时大总统。1 月 3 日他发布的第一张布告宣示了临时政府的内外政策。 其中对外交方针作了全面阐述,“临时政府成立以后,当尽文明国应尽之义 务,以期享文明国应享之权利。满清时代辱国之举措,与排外之心理,务一 洗而去之。持和平主义,与我友邦益增睦谊,将使中国见重于国际社会,且 将使世界渐趋于大同。”同日,孙中山向参议会提出各部首脑名单,外交总 长由王宠惠担任。5 日,“对外宣言”发表,八条中的前四条是基本对外政 策,“一、凡革命以前所有满政府与各国缔结之条约,民国均认为有效,至 于条约期满而止;其缔结于革命起事以后者则否。二、革命以前,满政府所 借之外债及所承认之赔款,民国亦承认偿还之责,不变更其条件。其在革命 军兴以后者则否。其前经停借事后过付者亦否认。三、凡革命以前满政府所 让与各国国家或各国个人种种之权利,民国政府亦照旧尊重之;其在革命军 兴以后者则否。四、凡各国人民之生命财产,在共和政府法权所及之域内, 民国当一律尊重而保护之。”后四条表明新政府的对内政策。宣言反映了愿 与世界各国和平往来的真挚愿望,“深望吾国得列入公法所认国家团体之内, 不徒享有种种利益与特权,并且与各国交相提挈,勉进世界文明于无穷。”
(5)
  1 月 11 日,南京临时政府向各国发出照会,希望得到承认。17 日,又再 次呼吁承认问题,指出“民国政府已稳固建立。为求有助于我们同外国的往 来,并更好地履行我们的国际义务,早日承认将是得策的”。(6)19 日,外 交总长王宠惠表示,希望列强及早承认民国,“以避免政权交替期间发生祸 乱”。这种请求没有得到外国的任何答复。
尽管如此,临时政府还是着手履行自己的外交职责。2 月 19 日,荷属爪
哇岛泗水市的华侨集会,升起五色旗,鸣放爆竹,庆祝中华民国的成立。荷 兰军警出来干涉,开枪打死华侨三人,十多人受伤,百余人被捕。华侨采取 闭门罢市的行动以示抗议,荷兰政府进而出动军警强迫开市,又逮捕了 400 多人。
  事件发生后,泗水华侨分别向北京清政府,南京民国临时政府和上海华 侨联合会发电请求保护。由于临时政府尚未被荷兰承认,它便立即致电主掌 北京政府大权的袁世凯,请他与荷兰驻华公使严正交涉,同时要求驻荷兰中 国公使刘镜人与荷兰政府也进行交涉。26 日,民国政府召开紧急会议,决定 对荷兰交涉的四项条件:一、限三日内释放被捕华侨;二、赔偿财产损失; 三、对被害者给予赔偿;四、恢复人权,华侨与欧侨和日侨等一律看待。随 后由王宠惠将上述要求发电荷兰外交部。
  
  此案由于中国政府立场强硬,民众情绪高昂,经公使刘镜人据理交涉, 荷兰当局不得不释放所有被捕者,并答应如下条件:一、惩办枪杀华侨的荷 兰人;二、优礼安葬被害华侨,并抚恤其家属;三、受伤华侨除由荷兰政府 负责医治外,并给予调养费;四、华侨财产损失如数赔偿;五、荷兰政府对 旅居荷属的华侨与荷兰人同等看待。
  这次中荷交涉是民国建立后在外交上的第一次重大胜利,也使近代中国 外交有了新的生机。
  孙中山和革命政府曾在一些场合提出要收回租界主权,取消领事裁判权 和改革关税等。然而,由于害怕引起列强的敌意和期望得到外国的帮助,他 们并没有在收复主权方面迈出任何一步,而是恪守宣言中许下的诺言。这便 带来了种种恶果,1912 年 1 至 2 月间的对德交涉就是一个明证。
  1898 年德国从清廷手中强迫租借了青岛,并且约定在青岛周围 58 公里 的范围内为由德国监视的不设防区域。1912 年 1 月下旬,革命党人占领了位 于这一地区的即墨县。当时,德国派骑兵 130 人前往即墨,以条约为据要求 革命党人解除武装,同时自青岛电告山东巡抚胡廷福这一情况。清政府闻讯 后派兵 400 余人突袭即墨,杀害革命志士 30 余人,并将附近村庄烧毁。当地 革命军请求南京临时政府与德国政府交涉。虽然临时政府外交部对德方提出 了抗议,但拘于对条约的承认和实力不足,孙中山不得不于 2 月 10 日下令革 命军自即墨撤退。
二 民国初年北京政府的外交与帝国主义各国的侵华活动

  列强态度与对袁世凯的扶植 武昌起义使列强十分震动,一时间武汉 江面上外国军舰竟增加到 20 艘(英 8 艘,德 5 艘,美 3 艘,日 2 艘,俄、奥
各 1 艘)。虽然,1911 年 10 月 18 日英法等五国驻武汉领事联名布告中立,
但各国对待这场革命的出发点是不一样的。 当时,英国是在华拥有最大经济利益的国家,辛亥革命又爆发于它的势
力范围之内,因此英国对中国的形势最为关切。革命初起时,英国政府的基
本态度反映在英国外交大臣葛雷给驻华公使朱尔典的训令中,“我国遇英人 性命财产危险之时,应用全力保护,然无论如何办法,总不能稍使越此范围 之外”。(7)采取这种不干涉态度的原因,一方面基于对清政府前途的估计, 英国公使朱尔典 10 月 16 日给葛雷的报告中就提到:“满清之前途,实属黑 暗。本国人民,多不信服。”(8)另一方面也是考虑到革命军的对外态度。10
月 13 日,朱尔典就把英国驻武汉领事葛福的报告转给英国外交大臣,其中提
到湖北军政府的照会内容。16 日朱尔典也表示,“此次革军举动,秩序井然。 并于外人利益非常尊重,与从前此等乱事,大不相侔。”(9)由于英国方面感 到革命不致于威胁其在华利益,所以采取中立立场,在行动上只是尽力保护 租界安全。
  美国国务卿诺克斯 10 月 14 日电询驻中、法、德、英、意、日、俄等国 的美国使节:鉴于中国目前的严重局势,应采取什么样的国际合作行动。得 到革命军并不危及美国在华利益的报告后,美国国务卿诺克斯便致电各国, 指出没有理由干涉中国局势,美国愿与其他国家密切合作采取中立立场。法 国的态度也是主张不干涉。
与英、美、法不同,日本在这个问题上有较大倾向性。辛亥革命爆发后,
10 月 25 日日本首相西园寺公望向天皇上奏中指出:不仅在满洲,一方面要

维持现状防止侵害,一方面掌握时机力谋增进日本的利益;而且在整个中国 也要随机应变,谋求日本的优势地位。日本政府虽然也表示采取“中立立场”, 但应清政府的请求,决定由日本商人向清政府提供军火。它担心一旦新政权 取代了清政府,便会采取反对日本扩张的行动。为此,早在 10 月 15 日,日 本政府就表示:如果革命势力波及满蒙地区,日本将不经其他国家同意而出 兵干涉。12 月 7 日,日本外交大臣通知美国驻日大使:如果中国内部敌对行 为继续发展,日本政府认为有考虑干涉的必要。但是,日本的这种意图遭到 英美的反对。英国政府训令驻日大使麦克唐纳向日本政府提出抗议。美国则 坚持列强“共同行动”的原则,反对日本单独派兵行动。因为这两个国家都 担心日本趁干涉之机扩大势力范围。其实日本在向中国派兵问题上也非常审 慎,担心引起同其他列强的纠纷。在外务大臣内田康哉看来,如果要采取这 一措施必须得到英国的同意,若发生重大问题由两国共同负责。日本未敢独 自贸然行事。值得注意的是日本政府此时也通过日本商社向革命军出卖旧武 器。这不仅是为了谋取暴利,更重要的是以此向清政府施加压力。12 月 2 日 日本驻华公使伊集院彦吉曾向内田建议说:“对革命党自中清武昌到南清广 东给予援助,以防其气势挫折,藉使不致产生与北清中央政府融和妥协之念, 务必谋使之持久对峙。??以袁世凯为代表的新内阁成立后之清政府,究竟 会持何种态度对待我国,仍然是不得不存疑的问题;为谋于我有利,则基于 资以牵制袁世凯内阁之策略,亦有对革命军援助武器之必要”。(10)这充分 反映日本向革命军出售武器的真正目的。
俄国也与日本一样试图扩大对中国领土的侵占。辛亥革命被它视为良好
机会。代理外交大臣向沙皇上奏:“在目前情况中,为我国利益起见,对中 国问题,应尽可能与东京内阁交换意见以便不错过加强我国在中国地位的适 宜时机。”这项建议得到沙皇的赞同。(11)俄国驻华公使廓索维慈更明确地 表示:希望混乱和无政府状态在中国蔓延,从而阻止中国有一个强有力的政 府能积极采取步骤强化对蒙古、满洲和新疆的控制。俄国方面希望纷乱引起 中国的解体和削弱,以便它对中国的扩张。从这种考虑出发,俄国采取中立 而静观势态的发展。
革命初起时,德国是明显采取支持清廷反对革命党人立场的。它不仅曾
试图用军舰炮轰武昌的革命军,还有德国军官协助清军作战,德国商人继续 向清政府提供军火。德国帮助清廷的目的在于尽快结束中国的内乱,它担心 清政府被推翻后,中国将形成割据的局面,这是不利于德国利益的,因德国 在华势力较小。后来由于英美等国采取中立立场,德国也就效法它们。德国 代理外交大臣齐谋门曾说:“帝国政府自中国骚乱开始以来,即坚持这样的 原则:这是中国内部的事,必须首先让中国人自己建立秩序。但是,如果发 生象是不可避免干涉的情况时,按照帝国政府的意见,这一干涉只能由与中 国有利害关系的一般列强经过协商后共同实行。在任何情况下我们希望避免 个别国家单独行动,借此获得特殊利益。”(12)
  各列强能够基本上一致采取中立立场的另一个重要原因是欧洲的同盟国 与协约国两大集团之间的斗争已达到白炽化的程度,正如法国外交部长所 说:“即令干涉政策为局势所必需,但欧洲的利益要求各国在中国一致采取 保守的政策”。(13)
  列强政策的一致性又具体表现为对南北和谈的干涉和对袁世凯的支持。 武昌起义后,清廷把绞杀革命的希望完全放到北洋军身上,而真正能够指挥
  
动北洋军的只有袁世凯。为此清廷考虑重新起用 1909 年被罢黜的袁世凯。这 时美国驻华公使嘉乐恒会见了摄政王载沣,英国公使朱尔典多次拜访内阁总 理大臣奕劻,均表示希望看到清政府起用袁世凯。10 月 14 日,清政府任命 袁世凯为湖广总督,指挥清军前往汉口镇压革命军;11 月 1 日又进而任命他 为总理内阁大臣。
  这场内战自然会妨碍到商业贸易,特别是外国的经济利益。11 月 17 日, 外国驻京公使团决定将中国海关的全部税收置于总税务司之下,既可避免革 命军把作为对外赔款和外债担保的关税移作军费,也进一步控制了中国的税 收和财政。但对英国来说更重要的是恢复和平。早在 10 月 27 日英国外交大 臣葛雷就曾电告英国公使朱尔典,目前的战乱如持续下去势必妨碍外国贸 易,建议由列强出面调解。袁世凯在率军向革命军进攻的同时也试图举行和 谈,目的既为瓦解革命力量,也为巩固自己在清政府中的地位。11 月 26 日 袁世凯同朱尔典进行了会晤。然后朱尔典训令英国驻汉口领事向湖北军政府 接洽停战议和一事,并告诉他为了避免英国侨民受战争之害,袁世凯已愿意 在双方都满意的条件下实行停火。27 日,英领事葛福向朱尔典报告了革命军 提出的停战初步条件。12 月 1 日,袁世凯提出了他的休战条件,并提议由英 领事葛福担任停战的见证人。经英国的调停,从 12 月 2 日起双方开始停战三 日。以后仍由英国领事斡旋,停战延续三天。到 9 日,双方同意继续停战到 和谈成功。
12 月 18 日,南北双方开始在上海南京路的市政厅举行会谈。20 日,驻
上海的英、美、德、法、俄、日六国领事分别向南北双方议和代表递交同文 照会。照会提出:“本国政府认为中国目前斗争的继续,不仅使中国本身并 使外国人的物质利益与安全遭受严重威胁。本国政府迄今采取严格中立的态 度,认为有义务非正式促请双方代表团注意,必须尽速达成和解,以结束现 在的冲突。”(14)这份照会无疑是对双方施加压力,尤其是迫使南方革命阵 营接受不利的和平局面。收到各国照会之后,作为南方代表的民国外交总长 伍廷芳对各国领事发表谈话。他说:“列位须知此次中国人系争自由,并欲 得一良好政府,若一旦和议潦草订结,将来遗害不浅,今日革命了结,他日 第二次革命又来,当较此次更甚。故民军对和议不得不从慎,不但于中国内 之外人有益,即各国亦受其利。深望各国领事及其政府,务于评语上谨慎从 事,谅各国必皆赞成鄙人今日之议和方向,惟有依人民之命为去取。”(15) 虽然列强表面上要持中立立场,但实际上它们都倾向于扶植袁世凯。当 孙中山在英国活动期间,英国外交大臣葛雷就曾提到袁世凯是主持中国政府 的良好人选。11 月 15 日葛雷在给朱尔典的电报中也表示:“我们对袁世凯 怀有极友好的感情和尊敬。我们希望革命的结果在中国建立一个政府,有足 够的力量能无所偏倚地对待各国,并能维持国内秩序和保持对发展贸易有利 的条件。这样的政府会得到我们所能给予的一切外交支持”。(16)在和谈期 间,英驻上海总领事傅磊斯同北方代表唐绍仪保持着非常密切的联系。每当 有重大问题出现时,唐绍仪总是立即通知傅磊斯。和谈双方发生争执时,唐 绍仪也是请他出面调和。法国政府也认为唯有袁世凯可以维持秩序。法国驻 华公使藩荪纳曾拜访袁世凯,鼓动他来主持政府。美国公使嘉乐恒主张贷款 给袁世凯,在他看来:如果袁世凯得不到财政帮助就难以维持其军队,这样 谈判就可能失败。日本的手法与其他列强略有不同。1911 年 11 月 18 日,日 本驻华公使会晤袁世凯,表示日本将全力支持他。但同时日本也私下里“援

助”革命军,借此对袁世凯施加压力,以便从中渔利。 列强的支持成了袁世凯争夺个人权利的一项重要实力。他一面迫使清帝
退位,一面谋取大总统的职位。1912 年 2 月 12 日,清帝宣布退位,结束了 清王朝对中国 260 多年的封建统治。这天,袁世凯便以“全权组织临时共和 政府”的名义,将清帝退位情况通知各国驻京公使。2 月 13 日,孙中山向南 京参议院提出辞职咨文和举荐袁世凯的咨文。2 月 15 日中国参议院改选袁世 凯为临时大总统。法国外交部闻讯后立刻训令一些驻外使馆同所在国商量, 向中国提供借款一事,以支持重建秩序。孙中山为防止袁世凯在其老巢实行 封建军事独裁,再三催促袁世凯到南京就职。可是袁世凯却玩弄手腕,迟迟 不行,其中包括请列强出面干涉。英国驻南京总领事威勤逊向南京临时政府 外交总长王宠惠表示迁都南京是“过份的要求”。2 月 29 日北京驻军两营发 生兵变,随后保定和天津等地也发生兵变和骚乱。这时,北京外交团便立即 采取措施,加强巡逻和增调军队入京。在这种形势下,革命党人只好作出妥 协,放弃定都南京的打算。3 月 10 日袁世凯在北京宣誓就职。4 月 5 日,临 时参议院决定政府迁往北京。新生的中华民国在形式上完成了国家的统一, 但革命并没有再前进一步。
  列强承认中华民国问题 1912 年 1 月 1 日中华民国正式成立后,列强 并不予以承认,而依然同清政府保持关系。不久,清帝退位,袁世凯得到统 治中国的大权,形势发生了变化。2 月 23 日,日本分别向各列强提出承认民 国政府的先决条件,内容基本上是三条:一、中国新政府要保证继续承认外 国人根据条约、法律成例或习惯所得到的权利利益和特权;二、新政府要向 外国借款;三、列强采取共同行动。在接到日本这份照会之后,英法两国立 刻表示原则赞成。德国也表示同意。美国虽然表示同意,但附带声明:以这 个方针不致对于承认中国新政府,引起不必要的延缓为限。它还要求日本事 先说明向中国所要求的保证的性质和条件。俄国先是表示同意,后来又增添 了附加条件:唯日俄两国的特殊权利,得另行要求。实际上,此时日、俄、 英三国都无意承认中华民国,他们正分别同中国政府就满洲、外蒙古和西藏 问题进行交涉,试图借承认问题来进行要挟。
只有美国在承认问题上比较积极。1912 年 1 月 3 日,美国众议院外交委
员会主席就曾向国会提出祝贺中国爱国者所取得的成功,赞成尽快承认中华 民国。2 月 29 日美国参众两院通过一项决议,庆贺中国共和政府的成立。在 此前后,美国亚洲舰队司令训令在中国沿海的美军舰艇,受到悬有中华民国 国旗的中国舰艇敬礼时应该回礼。5 月 6 日美国政府询问驻华公使嘉乐恒关 于应否承认的意见,回答是“应该从速承认”。6 月间,袁世凯内阁中许多 成员为反对他的专横独裁而提出辞职,政局因之动摇。为稳定政权,继任国 务总理兼外交总长的陆徵祥向美日等国提出承认民国的请求。美国根据这一 请求于 7 月 20 日照会英、法、俄、德、日、意、奥等国政府,询问是否愿意 立即承认民国政府,并指出美国民意都主张立即承认,美国政府不便久违民 意。但是,各国复电都不赞成立即承认,认为时机未到。俄国主张要等到中 国政府正式成立才能承认。法国同意俄国的主张,还强调于新政府对外国在 华权益和条约未予正式保障之前不能承认。英国借口袁世凯政府没有履行条 约义务的能力。至于日本,它的理由更多。它认为:中国当前的政治组织, 只不过是临时性质,尚无建立持久政府制度的基本法规,而且目前政权也不 够稳定。如果此时承认,不仅妨碍中国正在进行的行政改革,也不利于各国

利益。在这种情况下,美国政府决定等中国临时政府结束,中国宪法颁布后 再予承认,以维护共同行动的原则。
1913 年 1 月美国国会通过参议员培根立即承认中国新政府的提案。3 月
4 日,美国新总统威尔逊宣誓就职。3 月 18 日美国驻华代办威廉士致电美国 国务院,主张迅速承认中华民国政府。他指出这样做有助于增进中国人对美 国的感情,若与其他国家一致行动,只会损害美国利益,而满足别人的阴谋。
3 月 28 日,威廉士向美国国务院报告,中国政府请求立即给予承认,“袁世 凯相信,这个承认将大大加强他的政府在人民中和即将召开的国会中的威 信。”(17)于是威尔逊决定抓住这一时机采取行动。 4 月 2 日,美国政府通 知各国,美国已决定立即承认中华民国政府,望各国合作。4 月 6 日美国告 诉中国:在中国召开国会、完成组织议院之后便正式承认中华民国政府。日、 英、法等国都劝阻美国,希望它仍坚持一致行动的原则。德国表示要等到袁 世凯得到大多数票当选,便可以承认。日本试图改变美国的既定态度未能成 功,便于 4 月 19 日提出承认条件草案,除了在 1912 年 2 月间提出的那些条 件外,又建议在北京举行各国外交代表会议以达成一项共同的决定,然后才 能给予承认。它强调“各国尽可能同时承认中国政府。”(18)日本这项拖延 承认的新提议得到英、俄、意、奥等国的支持,而美国未予理睬。4 月 8 日, 中国国会正式在北京开幕,参众两院先后组成。5 月 2 日,美国驻华代办向 中华民国总统递交国书,正式承认中华民国。在此之前,4 月 8 日巴西首先 承认中华民国,4 月 9 日秘鲁,5 月 2 日墨西哥,5 月 4 日古巴也都承认了中 华民国。
9 月 30 日北京外交团开会时,日本方面提出如果中国正式承认外国在华
历来得到的权利和特权,日本愿意在总统选举之后即承认中华民国。日本还 提议要非正式地劝告中国内阁总理,中国方面在通知各国关于总统选举的照 会内要附上一件保证外国权益的声明。日本方面草拟了这份声明:“所有前 清时代及临时政府公司私人所订一切条约合同以及其他约定,均将严格尊 重。所有外人在华依据国际约束本国法令固定习惯所享之一切权利特权自 由,特此保证承认。”(19)10 月 2 日北京外交团再次集会,大家赞同日本的 提议。袁世凯派亲信梁士诒同日本公使商定,在袁世凯 10 月 10 日的就职演 说中采用日本方面所建议的对外宣言,其内容先行通知各国公使取得同意, 随后各国就宣布承认中华民国。10 月 6 日袁世凯正式当选总统。外交部把此 事通知各国政府,并将上述宣言的内容通知各国公使。10 月 7 日,英、俄、 法、德、日、意、匈、荷、比、葡、西、丹、瑞(典)等十三国同时宣布承 认中华民国。10 月 10 日,袁世凯发表就职演说,他声明:“所有前清政府 及中华民国临时政府与各外国政府所订条约、协约、公约,必应恪守;及前 政府与外国公司人民所订之正当契约,亦当恪守;又各国人民在中国按国际 契约及国内法律并各项成案成例已享之权利并特权豁免各事,亦切实承认, 以联交谊而保和平。”(20)至此,列强完全达到其要挟勒索的目的,尤其是 英、俄、日三国。
  中俄外蒙问题的交涉外蒙古自古以来一直是中国领土的一部分。整个蒙 古在清朝同新疆、西藏等地区一样被视为藩部,由清政府中的理藩院管理。 在外蒙古,清政府设有三位高级官员:将军、办事大臣和参赞大臣,他们分 别驻于乌里雅苏台、库伦和科布多,掌握地方上的军政大权。其中,库伦的 大臣还拥有办理中俄交涉的权力。
  
  根据 1727 年的中俄《布连斯奇条约》的规定,广大的蒙古是中国的领土。 然而,俄国一直试图在这个地区进行扩张。1858 年 4 月,沙俄非法侵占黑龙 江左岸地区的同时,侵略者就叫嚣:一旦清王朝崩溃,便可以支持蒙古独立。
1865 年新疆发生回民起义,沙俄就曾打算趁机出兵蒙古。19 世纪后半期,沙 俄通过腐败的清政府在蒙古得到许多权益。名义上中俄两国合办的由恰克图 经蒙古地区到北京的邮路,为俄国开辟了一条深入到中国首都的通道。沙俄 在作为交通枢纽的库伦设立了领事馆。它成了沙俄在外蒙古进行非法活动的 指挥中心。俄国在外蒙拥有重要的经济利益。俄国人得到修铁路、开矿和在 边境地区免税贸易的特权。从 1906 年到 1911 年,沙俄向蒙古地区派遣了各 种调查团。沙俄还用种种手段笼络外蒙王公活佛,培植亲俄势力,为扩大俄 国在蒙古的影响创造条件。1907 年 7 月 30 日,俄日两国签订第一次密约, 除了划分两国在中国东北的势力范围外,俄国以承认日本在朝鲜的控制,换 取了日本承认俄国在外蒙古的特殊利益。1910 年 6 月 21 日,俄日之间达成 第二次密约。这是为了巩固第一次密约的内容,其中重申两国互不阻碍对方 在其势力范围内“巩固及发展特殊利益”。从此,俄国加快了在外蒙古的扩 张活动。
  1911 年 7 月以哲布尊丹巴活佛为首的十几个蒙古封建王公和活佛,在库 伦召开秘密会议,讨论脱离中国搞独立的事宜。会议决定派代表去俄国争取 援助。会议的召开和通过的决议都由会议的首倡者通知了沙俄的外交代表, “请求以某种借口立即把俄军派往库伦”。8 月 3 日,俄国内阁总理大臣科 科夫佐夫指示代理外交大臣尼拉托夫,在同蒙古代表谈判时要“试图使此事 符合我们的愿望。这对我们进一步同中国谈判或许是十分有用的。”(21)8
月 15 日外蒙叛国分子到达彼得堡。沙皇尼古拉二世和许多大臣都会见了他
们。双方密谋结果,外蒙叛国分子以承认俄国保护和给俄国种种特权为代价。 换取俄国以武力支持外蒙的独立行动。8 月 17 日,一个有关远东问题的特别 会议召开以决定俄国政府的政策。会议认为:为了避免削弱俄国在两方列强 中的影响和重点解决中近东问题,俄国不直接用武力支持这些蒙古人分裂中 国的行动,而是作为调解者通过外交途径来支持外蒙保持独特地位的要求。8
月 19 日尼拉托夫把这个决定通知了驻华公使廓索维慈,指示他同清政府交
涉。8 月 28 日,俄国公使向清政府递交照会,要求清政府在外蒙立即停止移 民、练兵和整顿吏治等,否则“俄断不能漠视,势必至在交界等处,筹对付 办法。”(22)这期间俄国已向库伦增派了数百名军队。几天后清政府在答复 中指出蒙古问题是中国内政,与俄国政府无关。然而,在俄方的一再威胁下, 清政府不得不同意俄方的要求。
  10 月 10 日辛亥革命爆发。13 日尼拉托夫电告廓索维慈:“目前俄国的 注意力必须集中于近东的发展,所以无力在远东进行任何积极活动。但是, 俄国应该利用满清政府由于南方革命运动所面临的困难,使中国承认俄国在 蒙古的既得权益。”(23)在库伦的俄国外交官煽动上层王公喇嘛尽快宣布独 立,说什么否则内地革命成功,外蒙古就将“立见奇祸”。在他们的唆使和 支持下,外蒙的王公和僧侣决定组织临时政府。11 月 30 日,驻库伦的清朝 大臣三多被限令三日内离开外蒙。面对俄蒙共五千余人军队的压力,12 月 4 日三多只好在沙俄军队以保护为名的押解下撤离外蒙。12 月 3 日外蒙宣布建 立以活佛哲布尊丹巴为首的“独立”政权。12 月 28 日,哲布尊丹巴在库伦 即位,自称“大皇帝”,成立“大蒙古国”。在外蒙宣布“独立”后不久,
  
俄国便开始实行对外蒙的军事、财政和经济等方面的“援助”,把这个地区 控制在其手中。正如俄国外交大臣沙查诺夫所说:“于俄国有利的是蒙古宣 布独立成为中俄的缓冲国。有了这样一个国家,俄国将能容易建立有利的商 务关系”。(24)
  1912 年 1 月,孙中山就任中华民国临时大总统,他明确指出:“蒙古为 中华民国五大民族之一”。新政府多次劝告外蒙王公活佛,劝他们不要投靠 外国,希望他们取消“独立”。为了维护国家的统一,民国政府曾准备出兵 外蒙,但遭到俄国的反对。外蒙叛军集团在俄军的配合下,先后侵占了乌里 雅苏台和科布多。6 月,俄国照会中国政府,提出三个谈判条件:一、中国 不得在外蒙驻兵;二、中国不得向外蒙移民;三、外蒙实行自治,中国不干 涉其内政。鉴于这三个条件意味着剥夺中国对外蒙古的主权,民国政府拒绝 谈判。
  为了推行在蒙古的扩张政策,俄国频繁地开展外交活动,争得日本和英 国的支持。7 月俄日之间签订第三次密约,进一步规定以东经 116 度 27 分为 界,把我国内蒙划为东西两部分,分别为日、俄的势力范围。俄国把扩张区 域从外蒙沿伸向内蒙西部。9 月,俄国派廓索维慈为全权代表前往外蒙进行 谈判。28 日,外蒙的哲布尊丹巴活佛以前所未有的隆重仪式欢迎俄使来访。 廓索维慈在谈话中指出,既然俄国已承认外蒙自治,那么,外蒙方面在外蒙 事务上“宜注意重要之点”。(25)其含义是迫使外蒙当局放弃同俄国不一致 的地方,接受俄国提出的草案。11 月 3 日,沙俄和外蒙当局在库伦签订了“俄 蒙协约”,主要内容包括:一、俄国政府扶助蒙古保持现已成立的自治秩序, 帮助蒙古编练国民军;不准中国军队入蒙境,不准华人移民蒙古;二、俄国 人在蒙古享有特权,而其他外国人则不能享有超过俄国人的权利;三、如蒙 古政府要与中国或其他外国订立条约,不经俄国政府允许,不能违背或更变 协约的规定。同日,双方签订“通商章程”,给予俄国人在蒙古各地自由居 住移动、经营工商业、免税贸易、租买土地、开设银行、设立邮政、享有领 事裁判权等权益。12 日订立的开矿合同又准许俄国人在蒙古自由开采矿藏。 这样,外蒙古实质上从中国分裂出去,成为俄国的殖民地。11 月 6 日,俄国 驻华公使把俄蒙协议一事通知中国政府。他指责中国无视俄国在蒙古的重要 地位,所以俄国不得不同外蒙直接打交道,同时还威胁道:如果中国政府还 不承认这项协议,俄国将被迫加强蒙古政府。
“俄蒙协约”签订之前,民国政府就已闻知,曾尽力对外蒙当局进行劝
阻。11 月 2 日,中国政府向俄国驻华公使提出抗议,并电令中国驻俄公使刘 镜人向俄国政府正式声明:外蒙为中国领土,不能与他国订立条约,无论俄 蒙间达成何种协定,中国政府概不承认。为此,11 月 7 日中国外交部发表了 同样内容的声明。8 日,刘镜人公使拜会俄国外交大臣沙查诺夫。刘镜人建 议是否可抛开这个协约,重新谈判一项协议。沙查诺夫则坚持再谈判也必须 以此协约为基础。他蛮横地指责中国自日俄战争以来一直对俄国不友好,在 蒙古问题上拖延交涉,而俄国在那里有“特别利益”。18 日,沙查诺夫对刘 镜人说:贵国如愿根据此约及早协商,尚可存上国体制,若再因循则驱令蒙 古更进一步,势必达到独立而后已。(26)
  协约消息在全国激起一场爱国的热潮,各界民众纷纷提出抗议,要求保 持中国对外蒙的主权,谴责政府外交失利。外交总长梁如浩引咎辞职。11 月
15 日,北京蒙古王公联合会通电国内外,声明蒙古全体并未承认俄蒙协约,

库伦当局没有代表蒙古的资格,该伪政府与外国签订的任何条约一概无效。 然而,袁世凯此时正想得到列强的承认和支持,不敢同俄国发生冲突,便希 望通过谈判解决问题。新任外交总长陆徵祥 11 月 19 日向俄国公使建议,如 果俄国否认俄蒙协约,中国政府愿意同俄国讨论蒙古问题。对方答复这是不 可能的,仅建议根据这一协约两国达成一个新条约。中方同意谈判一个新条 约,但坚持新条约订立后那协约便自动无效。俄方拒绝。
  11 月 30 日,俄国公使向中国提出要求:一、俄蒙协约有效;二、蒙古 行政改革的借款由俄国供给;三、俄国人在蒙古行动自由;四、俄蒙间修筑 铁路,中国不得干涉。这些要求为中国政府所拒绝。从这天起,外交总长陆 徵祥与俄国公使的谈判历时半年之久,会议三十余次。到 1913 年 5 月 20 日, 双方才拟定条文六款,其主要内容:一、俄国承认蒙古为中国领土完全之一 部分。二、中国同意不更动外蒙古历来就有的地方自治制度,许其有组织军 备和警察之权,并许其有拒绝非蒙古籍人向其境内移民之权。三、俄国除了 领事馆卫队外,不派兵进入外蒙古,不向外蒙古移民,除了领事外不设置其 他官员代表俄国。四、中国愿用和平的方法施用主权于外蒙古。五、中国政 府因重视俄国的调处,故允在外蒙地方给予俄国人根据 1912 年 11 月 3 日俄 蒙双方订立的通商章程所规定的商务利益。六、当今俄国如要与外蒙官员订 立国际性条约,要由中俄两国直接商议。这六条名义上承认了中国在外蒙古 的主权,但实际上完全允诺了俄国在外蒙古的既得利益。
对于这个屈辱性协议,民国参议院拒绝批准。7 月 11 日,俄国政府指示
其驻华公使向中方建议:由于中国内部意见不一,可以采用简单的交换声明 形式来表达基本态度,作为今后举行三方谈判的基础。俄国方面还提出了具 体条款。民国政府不得不继续同俄国方面交涉。孙宝琦取代陆徵祥担任外交 总长,最后议定一份声明文件,内容共五款,另有附件四款。这些条款经过 袁世凯批准,使用“声明”形式是为了避免提交国会批准。11 月 5 日,双方 代表在文件上签押。6 日双方交换声明。声明文件的基本内容:一、俄国承 认中国在外蒙古的宗主权;二、中国承认外蒙古的自治权;三、中国不在外 蒙驻军,不派文武官员,不办殖民,只能任命高级官员驻库伦;四、中国承 认俄国的调处,按照以上各款和 1912 年的商务章程来确定中国与外蒙古的关 系;五、凡属于俄国及中国在外蒙古的利益,即在这几方中发生的问题,均 应另行商订。附件的主要内容是:一、俄国承认外蒙古的土地为中国领土的 一部分;二、凡关于外蒙古政治、土地交涉事宜,中国政府允与俄国协商, 外蒙古亦得参予其事;三、外蒙古自治区域以前清库伦办事大臣、乌里雅苏 台将军和科布多参赞大臣的管辖范围为限,具体界限日后商议。这个声明文 件的内容与被参议院否决的协定内容大同小异,严重地损害了中国对外蒙古 的主权。袁世凯用出卖国家利益换取了俄国的承认。
  根据这个声明的第五款,为了就一些具体问题进行协商,1914 年 1 月 27 日中国政府照会俄国政府派代表进行会晤。俄国政府迟至 8 月 13 日才复照中 国,同意 9 月 8 日中俄“蒙”三方在恰克图举行会议。会议召开之时,俄国 已私下里同外蒙当局达成或即将达成关于出卖武器、派军事人员、贷款、开 通电报和修建铁路等一系列协议。俄国代表从一开始就居于优越的地位。虽 然,它以调解者的面目出现,但往往支持外蒙“代表”,来对付以毕桂芬和 陈箓为首的中国代表团。正式开会 48 次,其他会晤协商几十次。中方代表为 了争取中国主权作出了一定的努力。他们不愿接受俄方提出的无理条件,曾
  
多次向中央政府建议中止谈判。然而,当时的袁世凯政府内外交困,特别是 在高压下同日本进行关于二十一条的交涉。袁世凯急切想结束同俄国的纠 纷,他甚至恳求俄国公使不要在中国困难之际再提出更多的要求。由于袁世 凯政府坚持这起不利的谈判和同意俄方的条件,中俄蒙协约在 1915 年 6 月 7 日达成。该协约共 22 条,实际上确认了俄蒙协约、商约和中俄声明的内容, 还进一步承认外蒙当局有与外国订立关于工商事宜的国际条约的专权。俄国 通过这一协约巩固了它在外蒙的支配地位。外蒙古的自主是由沙俄泡制的, 正如 1914 年 1 月 30 日俄国外交大臣给库伦领事的信中所说的“蒙古之所以 能够自主,全靠俄国一国之努力”。(27)袁世凯政府的卖国行径以后给中国
带来无法弥补的重大损失。
  中英西藏问题的交涉 清政府在其统治的最后几年曾试图加强对西藏 地区的统治,遭到西藏上层的激烈反对。达赖十三世因此逃到印度,被清政 府革去名号。这便为英国殖民主义者提供了扩大其在西藏影响的机会,他们 对达赖把西藏从中国分裂出去的意图表示支持。
  辛亥革命的爆发冲击了清政府在西藏的统治。受到英国殖民主义者支持 的西藏上层集团中的一些王公喇嘛便趁机于 1912 年初举行大规模的叛乱,试 图脱离中国。6 月,达赖也起程返回西藏。鉴于西藏的形势危急,中华民国 政府于 1912 年 4 月发表声明,宣告西藏是中国的领土,随后任命四川都督尹 昌衡为征藏总司令,率军开入西藏东部地区讨伐叛军。云南都督蔡锷也派滇 军支援。川滇军在军事上取得一定的优势。
这种情况对英国统治者来说是不利的,原因正如其外交大臣格雷曾在一
份信中指出的,“虽然我们承认中国对西藏的宗主权,西藏仍应该继续作为 印度和中国间的一个自治的国家。我们要按照情况需要通过外交途径向北京 强烈地表达这个看法。”(28)这种态度自然表明在西藏问题上英国要支持叛 乱当局。英国担心中国政府派遣的军队会大举入藏,便公然出面干涉。8 月
16 日英国公使朱尔典会见袁世凯,指责中国在西藏的军事行动。8 月 17 日,
朱尔典照会中国政府外交部,借助 1906 年的中英续订藏印条约提出五点要 求:一、中国不得干涉西藏内政;二、中国官员不得在西藏行使行政权,中 国不得视西藏与内地各省相同;三、中国军队不得无限制地留驻西藏;四、 中国应根据以上各点订立协定,然后英国政府才能承认中华民国;五、中国 西藏间通过印度的交通暂时断绝,只有根据上述各条达成协议后才有可能重 新开放。英国方面还宣称,如果中国政府不愿就此进行商洽,英国政府便不 能承认中华民国,而且英国将直接与西藏签订条约。
  这时,袁世凯政府在全国的统治尚未巩固,他迫切希望得到列强的承认 和支持,因此在西藏问题上采取了妥协的态度。8 月 31 日袁世凯下令入藏军 队停止前进。10 月 28 日,他又下令恢复达赖的名号,着手同西藏地方当局 举行谈判。袁世凯政府准备派人到西藏去恢复达赖名号,而英国拒不发给通 过印度和锡金的签证。英国还计划擅自修建江孜到拉萨的公路,中国外交部 向英国公使提出了抗议。英国公使答复说,在未接到中国对英国 8 月 17 日备 忘录的答复之前,英国政府不会去讨论任何关于西藏的问题。在英方的压力 下,12 月 23 日,中国政府作出答复,一方面表示对英国干涉中国主权的要 求的不满,另一方面又声明:中国政府无意把西藏改为行省,愿意维持西藏 原有的政治制度;根据先前条约的规定中国应维持西藏境内的安宁,因此中 国政府有权出兵西藏,但中国无意以无限制的兵力留驻西藏;中国政府认为
  
前清与英国所订的条约已甚详尽,无另订新约的必要。答复中还表示希望英 国早日承认中华民国。
  英国政府对这一答复极为不满,英国公使朱尔典以英国将直接同西藏谈 判作为要胁,迫使袁世凯政府于 1913 年 1 月底同意与英国谈判。在谈判方式 和地点上,中国方面起初建议在北京或伦敦,经过协商双方交换一份照会就 可以了。1913 年 5 月,英国则提请中国参加在印度举行的,有中印藏三方参 加的会议,来达成一项解决西藏问题的协定。7 月,中国外交部次长提出, 如果西藏地方代表出席会议,只能同 1908 年谈判中的地位一样,也就是随同 参予。但是,朱尔典坚持西藏代表与中英代表具有同等地位。不久,英国代 办甚至威胁中国政府:如果中国全权代表不在 10 月 6 日以前到达印度的西姆 拉,谈判将在英、藏之间进行。在英方的压力下,袁世凯政府 8 月被迫同意 将参加会议。这样,在会议召开前英国承认了中华民国。
  1913 年 10 月 13 日,西姆拉会议开始。英方代表为麦克马洪,中方代表 陈贻范以及西藏地方代表伦兴香托拉(伦青霞札)。
  在会议上西藏地方代表首先提出六条,主要内容是:一、西藏要独立, 废除 1906 年的中英条约;二、西藏的范围应包括昆仑和安定塔以南的新疆部 分、青海全部、甘肃、四川的西部与打箭炉、云南的西北部与安东子;三、 英国与西藏单独商订通商条约;四、中国不得派官兵驻藏;五、中国须承认 达赖为蒙古及中国佛教的首领;六、中国赔偿西藏损失。
这个提案显然是得到英国支持的。英方西藏事务顾问柏尔在会前同伦兴
香托拉进行了长时间的商议。针对这一提案,中国代表根据北京政府的指示
在 11 月 1 日提出七点主张,主要内容包括:一、西藏为中国领土的一部分, 中国同意不把西藏改为行省,英国也同意不侵占西藏;二、中国可派驻藏官 员驻扎拉萨;三、西藏的外交军政事宜要受中国中央政府的指挥,非经由中 央政府,西藏不得与外国订约,但英国商务官员可以按照 1906 年中英条约同 西藏官员就商务事宜直接交涉;四、被西藏官吏迫害的爱国的西藏官民应予 赦免;五、西藏提出的第五条可以从长计议;六、1893 年与 1908 年的通商 条约如需修改,须共同商议;七、西藏的范围不包括江达和江达以东地区。 中国政府代表提出的方案与西藏地方代表所提方案有着根本性的差别, 双方争执不下。经过一段时间的非正式商谈,直至 12 月底仍无结果。于是, 英国代表便试图通过调解来贯彻其意图。1914 年 2 月 17 日,麦克马洪提出 划分“内外藏”的主张,内藏包括西康一部分、川边和青海大部,外藏包括 西藏和西康大部,内藏由中国管辖,外藏实行自治。根据北京外交部“内外 藏之名不可用”的指示,3 月 7 日中国代表斥责了这种划分。3 月 11 日,英 国方面提出正式调停方案共十一条,其主要内容仍是坚持划分“内外藏”, “外藏”实行自治,中国在那里不派军队,不驻文武官员,也不办殖民事宜
等。
  中方代表主张就这个调停方案逐条讨论。起初英方坚持己见,不允许磋 商。后经中方一再劝说,英方才同意讨论。在整个过程中,中方强调指出西 藏历来就是中国领土,不应划分疆界,后又提出以江达为界,江达以西归西 藏自治。为了缓和矛盾,中方代表一再作出让步,竟有五次之多,以致最后 的方案较初次提议的自治范围增加了 3000 余里。但是,英方代表却十分固 执,麦克马洪认为只有其方案才是唯一能满足委重任于他的“两个政府”的 要求的解决办法。英方只作了个别让步,如在草案上删去西藏“非属于中国
  
统治权”,同意在条约附件中声明“西藏为中国领土之一部分”。在 4 月 22 日的正式会议上,中方代表陈贻范指出中国政府不可能同意草案内容。这几 乎导致谈判的破裂。后经中方再三婉言相劝,英方代表才允许宽限五天。4
月 27 日,英国代表正式通知中国代表说,如果今天不在条约草案上划行,英 国将单独与西藏订约而不再与中国磋商。在英方的压力下,中方代表陈贻范 不得不在草约和界图上划行,但同时声明划行与签约不同,签约必须得到政 府的指示。这个约稿的主要内容有:一、中英两国都承认中国对西藏的宗主 权和外藏的自治权,外藏内政由拉萨政府掌管,中英政府皆不干涉,中国同 意不改西藏为行省,英国不兼并西藏的任何部分;二、英国因西藏地理上的 位置与西藏有特别关系。中国在外藏不派军队不驻文武官员并不办殖民事 宜。三、中国可继续先前办法派简任大员带有不超过 300 名的卫队驻扎拉萨; 四、西藏政府可与英国议定外藏通商章程;五、为订立此约在附图内绘明西 藏边界和内外藏的分界。此约附件声明内容主要如下:一、西藏为中国领土 的一部分。二、外藏官员由西藏政府选派。
  这个约稿的要害是以宗主权否认了中国对西藏的主权,并借划分内外藏 之机扩大了西藏的范围。这都有助于英国在亚洲和中国的扩张。中国中央政 府闻讯后,4 月 28 日电告陈贻范政府不能承认这个条约。陈贻范随即通知英 方代表。5 月 1 日,中国政府照会英国驻华使节,指出中国政府不承认这个 条约。后中国政府又照会声明这个条约若未得到中国政府的同意,即便英国 代表与西藏地方代表签押,中国也绝不承认。此外,中国政府也指令中国驻 英公使向英国政府声明否认该约。
尽管中国政府拒绝在约稿上签字,英国方面仍不死心。6 月 6 日,英国
驻华公使照会声称:三方在西姆拉划行的约稿是解决西藏问题的唯一办法, 如果中国政府坚持反对,拒不签押,那么,中国便不能享受条约内所规定的 利益。北京政府虽然拒绝签约,但不放弃继续谈判。6 月 13 日外交部就西藏 问题开会研究划行的约稿。13 日,外交部向朱尔典公使提出有关内外藏范围 的界务节略,6 月 25 日、28 日外交部派参事顾维钧与朱尔典接洽,除了提及 划界事外,着重希望在正约中明确西藏为中国领土的一部分。朱尔典认为这 是苛求不能接受,根据英国政府的指示坚持劝中国在约稿上签押。6 月 25 日 英国公使来照威胁说:倘中国政府不在本月底之前将约稿签押,英国政府只 得自由单独订约,如此中国便失去约稿内规定应享有的特权和利益,而且英 国政府打算全力支持西藏反对中国的军事进攻。6 月 28 日,中国外交部次长 会见朱尔典,请他向英国政府转答中国的建议。朱尔典回答说:若中国再不 允签字,英藏二方定于二日内径行画押。6 月 29 日外交部又照会英政府作出 新的让步,但这些都遭到英方的反对。7 月 1 日外交部只好电驻英公使施肇 基将中国建议直接征询英国外交部的意见。
  7 月 2 日,在西姆拉英国代表通知中国代表陈贻范,定于 7 月 3 日召开 最后一次会议。陈贻范重申不能在约稿上签押。这样,7 月 3 日晚,英国代 表和西藏地方代表单独签订了所谓的“西姆拉条约”。它同原来的约稿也不 相同。对此,中国代表正式向会议声明:凡英国与西藏本日或他日签订的条 约或类似文件,中国政府概不承认。中国驻英公使也于 7 月 3 日、7 日两次 照会英国公使,作了同样的声明。(29)西姆拉会议是集中讨论中国对西藏的 管辖问题,由于英国否认中国对西藏的主权和坚持对内外藏的划分,而中国 政府不能接受约稿中的丧权辱国条件,会议未能解决问题。英国 1915 年承认
  
“事实上去年在西姆拉举行的谈判垮了”。(30)那个未经中国政府签押的“西 姆拉条约”便从来不具有法律效力。
在西姆拉会议期间,西藏地方代表背着中央政府于 1914 年 1 月 5 日至
13 日就西藏与印度边界同英国代表进行了会谈。3 月 24、25 日双方在德里举 行了秘密换文,规定了中国西藏与印度的东段边界线,后来这条线被通称为 “麦克马洪线”。在 4 月 27 日的约稿附件中,有一份为了表明“内外藏”范 围的示意图。英方不声不响地把中国西藏同印度的东段交界按麦克马洪线的 走向标画。英国试图以此侵吞中国的大片领土。西姆拉会议上根本没有讨论 中印边界问题,所谓的麦克马洪线是在未经中国中央政府知晓和同意的情况 下泡制出来的,从未得到中国的承认,因此这条线是非法的无效的。
  中日减税筑路问题的交涉 辛亥革命爆发后不久,1911 年 10 月 24 日,日本西园寺首相召开内阁会议讨论中国问题。这次会议基本上依照内田 外相的意见制定了“关于对清政策”。它的主要内容为:一、日本要永久地 保持在中国东北三省的权益,设法延长满洲租借地的期限,并取得所有铁路 的铺设权,为完成这一计划,日本政府将不惜任何代价,并等待时机来加以 解决;二、维持日本在中国的经济优势地位,若有不测事件发生,日本政府 要采取断然措施。根据这一政策,日本千方百计地利用革命期间中国的动乱 来巩固和扩大它在东北三省的地位和利益。日本多次向俄国表示加强两国的 合作。1912 年 1 月 16 日,日本内阁会议决定和俄国缔结新的密约。随后日 本与俄国围绕进一步明确划分两国在满洲和蒙古的势力范围进行了商议,终 于在 7 月份达成了第三次日俄密约。这期间日本试图搞满蒙独立运动,由于 英国和东北军阀的反对而破产。但是在争夺利权上,日本取得新进展。这涉 及两项交涉,一是为减少朝鲜和东北三省之间的货物通过关税,二是为建筑 满蒙五条铁路。
1905 年《中日会议东三省条约》的附约中规定“满韩交界陆路通商,彼
此应按照相待最优国之例办理”。因此,该约订立后日本一再要求对通过满 韩边界的贸易给予减税三分之一的待遇。这是因为,1896 年签订的中俄《会 办东省铁路公司合同章程》,曾规定经由该铁路在中俄间运输的货物享受减 税三分之一的优待。当时清政府答复说,这条规定是为陆路通商而设,中朝 之间有鸭绿江相隔,不是陆路通商,不能援例而行。1911 年 11 月日本在鸭 绿江上架设的铁桥竣工。1912 年日本提出,既然铁桥已建成,满韩之间的铁 路运输与陆路无异,以后便应按照中东铁路减税之例办理。这时袁世凯政府 正在竭力巩固它的统治,不敢触怒日本,便答应了日本的要求。由海关总税 务司安格联与日本驻华公使伊集院彦吉于 1913 年 5 月 29 日签订了中日《朝 鲜南满往来运货减税试行办法》,给予东三省与朝鲜之间运输的货物以减税 三分之一的优待。这项优惠待遇为此后日本垄断东三省南部的贸易提供了条 件。
然而,日本方面并不满足,又借日本人被扣一事进一步进行要挟。1913
年 7 月反袁的二次革命爆发。9 月 1 日,北军的张勋的军队攻入南京,大肆 烧杀抢掠,误杀了三名日侨。同期,在湖北汉口和山东兖州等地也发生了日 本人违禁而被当局扣押的事件。于是,日本政府向中国提出六点要求,主要 是:一、惩办南京肇事的军队指挥官;二、中国中央政府和张勋都要正式向 日本道歉;三、赔偿损失。对于日本的要求,除了撤换张勋一条外,其他的 袁世凯政府都在 15 日答应了。在日本的继续压力下,12 月 16 日张勋的江苏

督军一职也被免去。二次革命平定之后,袁世凯为了争取日本的支持,派孙 宝琦和李盛铎二人为特使访日,进行秘密交涉。日本趁机提出满蒙铁路问题。
10 月 5 日,中国外交总长孙宝琦与日本驻华公使山座圆次郎在北京秘密换 文,订立《铁路借款修筑豫约办法大纲》。在大纲中,中国政府承诺借用日 本资本修建四平街——洮南、开源——海龙、长春——洮南的三条铁路,又 保证如今后修建洮南——承德和海龙——吉林省城两条铁路,必先借用日本 资本。这个借款大纲开始了日本由东三省向内蒙古的扩张,投资修建的这三 条铁路,使日本势力得以伸向内蒙古东部。
  善后大借款 虽然革命后成立的中华民国政府迟迟不能得到列强的承 认,但事实上的关系却是存在的,特别是在借款问题上。
  1911 年 4 月 15 日,中国的清政府曾同英、法、美、德四国的银行签订 了币制借款合同,借款额为一千万金镑。虽然合同签订了,但由于中国内乱, 债票却迟迟未发行。革命爆发之后,南北政府都发生财政困难。1911 年 11 月中旬,四国银行团驻北京代表均表示愿借款给袁世凯作日常费用,以维护 北方的秩序。12 月上旬,英、法、德等国政府决定借给袁世凯政府少量款项, 用作普通行政费用。美国驻北京公使也认为这种借款是必要的,因为“袁世 凯如果得不到支持将会失败,除了无政府状态外别无其他前途”,(31)同时 借款给袁世凯也可打击南方的革命力量,使他们不至于提出过分的要求,导 致南北和谈的破裂。美国政府除了强调在这个问题上有关国家要加强合作外 不反对借款。这充分反映出列强在对待辛亥革命问题上,虽然表面上一直声 称中立,但实际上总想支持袁世凯来压制革命派。在袁世凯同各国商议借款 之时,南方革命政府坚决反对在和议未成的情况下各国借款给袁世凯政府, 迫使借款交涉中断。
1912 年初南北和议结束,清帝于 2 月 12 日下诏逊位。英、法、美、德
四国政府支持由其银行团借款给中国统一的临时政府。这时,袁世凯政府便 开始同四国银行团交涉借款。一方面磋商大借款的条件,一方面谋求先垫付 一部分款子以应急需。3 月 9 日,四国银行团同意向袁世凯政府先垫付 110 万两,条件是今后中国政府若急需用款,要首先向四国银行团请求提供。袁 世凯急于得到这笔款项,同意了这个条件。这期间,袁世凯政府同比利时一 财团经过协商,在 3 月 14 日达成一项以京张铁路(北京——张家口)为担保 借款 100 万镑的合同。英、法、德、美四国政府闻讯后向中国政府提出抗议, 指责其不守诺言。4 月 18 日,四国驻北京的使节联合照会外交部,以不许四 国银行团同中国商议借款为要挟。袁世凯政府 27 日被迫放弃同比利时财团的
合同,表示要遵守 3 月 9 日的诺言。 正当袁世凯政府与四国银行团继续商谈大借款之时,四国银行团与日俄
两国银行的代表则在伦敦商量六国合作对华借款的办法。这是因为 1911 年 4 月的币制借款合同中对借款担保品的规定涉及到东北三省的税收,曾经引起 日俄两国的强烈反对。四国银行团恢复同中国商议借款后,四国政府便考虑 日本和俄国也能参加以减少矛盾。1912 年 3 月 11 日,四国政府正式邀请日、 俄两国政府参与对华借款一事,并请两国政府指定代表银行与四国银行团磋 商具体办法。日、俄两国政府在接到邀请后都同意参加合作。它们的驻华使 节自 5 月 6 日起开始参加四国驻北京使节的会议,讨论借款问题。六国银行
的代表则在伦敦开会。
经过一番讨价还价,六国银行代表于 6 月 18 日在巴黎达成了合作协定,

六国银行团正式成立。六国银行团决议先垫借给中国政府 8060 万两白银,但 要求中国政府遵守下列条件:一、指定垫款用途;二、作为担保的税收应由 海关或类似的机关管理;三、借款的使用应由六国银行团监督;四、垫款应 视为大借款中的一部分,六国银行团对大借款有优先应募权;五、明定大借 款的一般原则,其原则大体上应如上述;六、在大借款未发行之前,中国政 府不得向他处借外债;七、上述条件都是必要的,中国政府应承认六国银行 团为中国的财政代理人,以五年为期。6 月 24 日,六国银行团把监督管理中 国借款用途的计划通知中国财政部长,并提出中国的盐税也应由外国人来管 理,这种无理要求遭到中国方面的拒绝。7 月 1 日,中国政府向各国建议减 少大借款的总额,并请对方放宽借款条件。英法等国拒不同意。六国驻北京 使节于 7 月 9 日联合拜会中国内阁总理和财政部长,转达了各国政府的意旨, 即只有按照银行团提出的条件办理,否则各国政府不能赞助各国国民借款给 中国。列强提出这些借款条件,实际上就是要把持中国的财政大权。这无疑 遭到各界人士的强烈反对。财政部长熊希龄曾向六国使节表示,若政府接受 了这样的条件,其命运将同清朝政府一样。袁世凯政府终究不敢承认这些条 件。大借款的交涉陷于停顿。
  急于用款的中国政府不得不分头向其他银行商借。8 月 30 日,中国驻英 公使刘玉麟和伦敦一家财团签订了《克利士卜公司借款合同》,借款额为 1000 万金镑,以盐余为担保。在大借款交涉停顿之后,六国政府为了迫使袁世凯 政府就范,停止垫借并阻止私人财团借款给中国。闻知克利士卜借款一事后, 六国驻华使节于 10 月 23 日联名向中国政府提出抗议,反对以盐余作为担保 品,理由是银行团在同中国商谈大借款的时候已垫借中国政府 180 万镑之 多,这些借款是用盐余作担保的,应对盐余有优先权。由于六国政府的反对, 克利士卜借款所发行的债票应募者寥寥无几。袁世凯政府不得已于 10 月 25 日向六国银行团表示愿取消克利士卜借款合同,重与六国银行团商议。
借款谈判于 1913 年 2 月大致上议定合同,银行团已准备签字。这时,俄
法政府又为雇用外国人问题提出异议。根据原来商议的结果,中国应雇用 3 名外国人,其中丹麦人、德国人和意大利人各一,分别担任盐务稽核总所的 总办、外债室的稽核和审计处的顾问。起初,俄国主张至少要雇用一名俄国 人,法国则主张中国政府应雇用 6 人,每个借款国应有一人,其权力能监督 中国公用事业、农业和海军等等。后来德国政府又主张由德国人来担任盐务 总稽核。3 月 3 日,列强之间经过调整将结果告诉中国方面,中国政府因其 与原议不符拒绝接受。
  美国新总统威尔逊于 3 月 4 日就职。美国方面鉴于六国银行团的内部纠 纷妨碍实际工作,有背于美国的一贯政策,特别是在借款问题上美国同日俄 的主张相反。日俄反对银行团在其势力范围东北三省和蒙古的活动,而美国 主张银行团的投资活动应遍及整个中国。日本还主张借款以行政性质者为 限,经济性投资应除外,这又与美国主张控制中国全部对外借款相对立。在 这种矛盾中,美国认为不如退出银行团采取自由行动更为有利。3 月 18 日, 威尔逊向新闻界发表声明,声称由于六国银行团的借款条件触及中国的行政 独立,干涉了中国的财政与政治,美国政府不赞同美国银行参加,美国愿以 合法方式从银行和财政方面支持美中通商关系,以维护门户开放政策。根据 美国政府的旨意,美国银行团退出六国银行团。
美国银行的退出,迫使五国银行团在态度上不得不作出让步。同时,袁

世凯政府面临财政危机和南方革命党人的强烈反对,许多省都督都来电催 饷,主张迅速达成借款合同。于是,4 月 26 日国务总理赵秉钧等作为中方代 表同五国银行团的代表签订了《善后借款合同》。这笔大借款的总额为 2500 万镑。同日,双方签订一善后借款垫款合同,由银行团立刻垫付 200 万镑, 以应中国政府急需。
  根据借款合同的规定:一、债券发售价值不少于九折,扣除佣金 6%, 中国政府到手不少于 84%;借款期限 47 年,年利 5 厘;二、借款的用途包 括偿还到期的外债与垫款,赔偿在革命期间外国侨民的损失和支付行政费用 等;三、以盐税作为担保。为此中国政府在北京设立盐务署。在盐务署内设 立稽核总所,在各产盐区设稽核分所。总所和分所都任命负责官员两名,中 外各一。盐务进款只有经总所中外二负责官员的共同签字之后才能提取。
  帝国主义列强通过大借款掌握了中国的盐税,而盐税在当时是中国政府 除田赋和关税外一项最大的税收。关税本来已由列强所掌握,把持盐税就进 一步控制了中国的财政。
  这一卖国丧权的大借款遭到中国各界的反对。参议院议长通电反对。众 议院投票反对合同有效。尽管未经国会同意,袁世凯却独断专行。不久他便 可利用借来的金钱来镇压反对其统治的二次革命。

注释
(1) 《孙中山全集》,第一卷,中华书局,1981 年第 19 页。
(2) 曹亚伯:《武昌革命真史》,上海书店,1982 年第 67—68 页。
  (3) 中国史学会编:《辛亥革命》(八),上海人民出版社,1957 年第 342 页。
(4) 转引自朱文原:《辛亥革命与列强态度》,台湾师大,第 49 页。
(5) 《辛亥革命》第 20—22 页。
(6) 李约翰:《清帝逊位与列强》,中华书局,1982 年第 305 页 (7)《辛亥革命》第 266 页。
(8) 同上,第 292 页。
(9) 同上,第 291 页。
(10) 古屋奎二:《蒋总统秘录》,第三册,第 626 页。
(11) 张蓉初:《红档杂志有关中国交涉史料选译》三联,1957 年,第
337 页。
  (12) 孙瑞芹:《德国外交文件有关中国交涉史料选译》,商务,1960 年第 3 卷,第 233 页。
(13) Documents Diplomatique Francaise 3série T·1 P.461 (14) British and Foreign State Papers,1913,P.166。
(15) 《民立报》,1911 年 12 月 21 日。
(16) British and Foreign State Papers,1913,P.107。
(17) The Department of State,Papers Relating to the Foreign
Relations of theUnited States,1913,P.100。
(18) 信夫清三郎:《日本外交史》,上册,商务,1980 年,第 380 页。 (19) 《德国外交文件有关中国交涉史料选译》,第 276 页。
  (20) 转引自胡绳:《从鸦片战争到五四运动》,下册,人民出版社,1981 年,第 904 页。
  
  (21) 转引自傅孙铭等:《沙俄侵华史简编》,吉林,1982 年,第 373 页。
(22) 《宣统政纪》,卷 58,第 10 页。
(23) 转引自《辛亥革命与列强态度》,第 166 页。
(24) 《德国外交文件有关中国交涉史料选译》,第 237 页。 (25) 收驻俄郑代办来函,1912 年 11 月 8 日。
(26) 收驻俄公使刘镜人来函,1912 年 12 月 9 日。
  (27) 转引自《沙俄侵略我国蒙古地区简史》,内蒙人民出版社,1979 年,第 128 页。
  (28) Suchita Ghosh,Tibet in Sino—Indian Relations 1899—1914, New Dehli,1977,P.112。
(29) 参见北京政府外交部:《西藏问题文件汇编》。
(30) 马克斯韦尔:《印度对华战争》,世知社 1981 年,第 45 页。 (31) 李约翰:《清帝逊位与列强》,中华书局 1982 年第 289 页。

第二节 第一次世界大战时期的北京政府 外交(1914—1919)


一 日本帝国主义企图独霸中国的侵略活动与北京政府的外交

  山东问题的起源 20 世纪初,欧洲两大军事集团,同盟国与协约国的 对立,造成频繁的国际危机,局部战争一再出现,世界的政治局势动荡不安。
1914 年 7 月 28 日,奥匈帝国借奥国王储斐迪南被塞尔维亚民族主义分子刺 杀一事向塞尔维亚宣战。8 月初,德、俄、法、英等国相继宣战,欧洲大战 开始了。战争的影响迅速波及整个世界,许多国家陆续表明其态度。
  由于主要参战国家在中国都有其势力范围,民国政府担心战事向东方蔓 延而自己又无力阻止。8 月 3 日,袁世凯向美、德等国使节表示希望使租借 地和租界中立化。6 日,中国政府宣布中立,公布了局外中立条规。同日, 外交部向美国和日本政府提出请求,希望它们劝说欧洲各国不在中国的领土 领海及租借地内作战。美国表示不愿意为这一问题而卷入国际纠纷。日本公 使根据其政府的指示则指责中国外交部为什么在只涉及远东国家的问题上请 求美国的帮助。驻日公使也报告说,日本政府认为中国想利用美国来扼制日 本。
当时,民国政府确实担心日本趁欧战之机扩大对中国的侵略。8 月 5 日,
袁世凯曾私下里向美国方面表示,希望美国增加在中国的军队,以防止日本 借口保护外国利益占据南满和直隶。9 月 10 日,民国政府又提出希望得到美 国海军的支持。对这些要求美国都表示拒绝。
民国政府的担心并非没有道理。在战前,日本加紧在中国扩张的意图已
越来越明显,欧洲大战的爆发更为它提供了良好时机,它可以避开除美国以 外的其他对手而树立其在中国的优势,为称霸东亚大陆奠定基础。1914 年 8 月,日本元老井上馨向大隈内阁提出的意见书中就指出大战“对日本国运发 展乃大正年代之天保,”主张必须趁此机会“确立日本对东洋之利权”。(1) 大战爆发后,日本向英国表示愿意根据英日同盟条约的义务支持英国来反对 德国。8 月 3 日,英国外交大臣格雷电告驻日大使格林,如果香港和威海卫 遭到攻击,英国欢迎日本的支持。6 日格雷又表示日本对英国的最大支持在 于消灭德国舰只,如果它们威胁英国商业利益的话。可见,英国既担心在远 东的德国军舰对英国商业利益的威胁,又担心日本乘机扩大在华势力而损害 英国在中国特别是长江流域的地位,所以,英国想把日本的军事行动局限于 对付德国的威胁。
  然而这并不符合日本的目的。8 月 2 日,日本外务省声称:如果英国参 战,日本根据协约义务将采取必要的措施。8 月 8 日,日本通知英国,它决 定对德国宣战。这时,日本军舰已出现于青岛附近。8 月 10 日,日本向英国 表示其行动将不受英国的限制,它要摧毁德国在东亚的力量。8 月 15 日,日 本向德国提出最后通牒,要求:一、德国立即撤退在日本和中国海面上的全 部军舰,不能撤退者立即解除武装;二、德国在 9 月 15 日以前将全部胶州租 借地无偿无条件地交给日本,以备将来交给中国。日本要求的期限为 8 月 23 日中午以前。日本外务大臣也把最后通牒副本交给中国驻日公使陆宗舆,他 表示日本愿意帮助中国平乱,无从中图利之意。
德国早就担心日本对胶州半岛的野心。在日本递交最后通牒之前,德国
中国外交史——中华民国时期(1911—1949)的下一页
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